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借他山之石,助长株潭一体化发展新突破——基于我国城市群发展的经验启示

来源:湖南省人民政府发展研究中心 作者: 时间:2018年05月16日

  

 

  湖南省人民政府发展研究中心调研组

  调研组组长:卞鹰(湖南省人民政府发展研究中心党组书记、主任)

  副组长:唐宇文(湖南省人民政府发展研究中心副主任)

  执笔:周亚兰

  在城镇化的进程中,城市群是推进新型城镇化的主体形态。多年来,国家和各区域高度重视城市群战略,统筹规划城市群发展格局,不断强化城市群的发展动力。2016年3月,全国人大批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》系统阐述了我国城市群发展蓝图。根据这一蓝图,我国将逐步形成东中西部协调布局的19个城市群发展格局。从全局看,我国城市群发展总体水平仍然不高,在科学规划、体制机制、市场一体化、协同发展等方面仍处于探索阶段;但一些起步较早、发展水平相对领先的城市群,如长三角、京津冀、珠三角城市群等,在推进城市群发展方面创造和积累了不少成功经验,可为各地提供有益借鉴。

  一、他山之石:我国城市群一体化发展的经验

  1.推进建立政府协同、市场主导的统筹协调机制

  市场决定性作用下,城市之间有序协同的跨区域合作机制,是长三角城市群发展的突出特征。长三角城市群已基本形成层次分明、分工合理的四级区域合作与协调机制。第一层是每两年举办一次的沪苏浙皖等省市主要领导出席的定期会商机制,决定区域合作方向、原则、目标等重大问题;第二层是常务副省(市)长主持的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”机制,负责落实主要领导座谈会的部署,协调推进区域重大合作事项;第三层是长江三角洲城市经济协调会和市长联席会,以专题合作的形式推进城市之间不同领域合作;第四层是部门间及行业间的合作机制。这种从宏观到微观的会商—决策—协调—执行四级联动、有机协调的合作机制成为长三角一体化逐步深入的最重要基础和制度保障。

  2.将建立健全规划政策体系作为城市群发展基础工程

  习近平总书记指出,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。我国城市群均注重规划的引领作用,以统一的城市群规划作为城市群设立的标志,构建由城市群规划、各领域专项规划以及内部城市(经济圈)规划等组成的全面、多层次的城市群规划体系。如京津冀编制全国首个跨省级行政区“十三五”规划,出台产业、交通、科技、生态环保等12个专项规划和一系列政策,落实《京津冀协同发展规划纲要》的“四梁八柱”基本建立;珠三角在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》及五个专项规划基础上,进一步编制了广佛肇、深莞惠、珠中江等三个经济圈总体规划或合作规划以及多个专项规划。

  3.以跨区域园区共建作为区域产业协同的强力引擎

  通过园区共建,推动城市群产业协同发展向更高层次迈进,在部分城市群已显成效。

  长三角城市群以园区共融共建为主要模式,创新“联盟”合作方式,稳步推进产业转型升级。主要采取股份合作、“总部经济、异地生产、统一经营”模式建设生产基地、管理与品牌输出等方式实现园区合作共建。如江苏的苏宿工业园区等成为“飞地经济”典型案例;浙江的嘉兴有15个省级以上开发区与上海重点平台签订合作协议;以张江高科技园区和漕河泾工业开发区为代表的先进工业园区与江苏、安徽合作,把上海园区合作经验推广到长三角区域。截止2016年底,四省市参与合作共建园区已逾200个。此外,积极探索建立政府、市场和企业资源之间新的合作机制,以“联盟”方式搭建产业一体化合作新平台,如成立园区共建、文化产业发展、企业服务等联盟,减少区域产业政策和沟通障碍。

  京津冀打造产业转移承接合作平台,注重产业转移利益共享,产业协同成效突出。一是加快产业转移承接。北京市制定全国首个新增产业的禁止和限制目录,搭建产业疏解合作平台,将一批一般性制造业企业、商品交易市场疏解出京。河北积极承接京津产业转移,筛选确定11个省级重大承接平台。天津与京冀联手共建产业园区,19个园区纳入京津冀产业对接整体布局,建成9个国家新型工业化产业示范基地,打造了天津滨海—中关村科技园等承接载体。二是通过直接财税收入分配和共建基金模式,加快产业转移利益共享。如财政部与国家税务总局印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》,明确协同发展中财税分成、利益分享等问题,对符合政府主导迁出且达到一定纳税规模的企业,将在迁出地和迁入地进行三大税种的分享。

  4.以优化区域创新资源配置构筑协同创新网络

  长三角坚持“不为所有,但为所用”的协同创新理念,以企业为主体,以推动创新资源跨区域配置为抓手,建设协同创新网络。长三角共同推进大型科学仪器、科技文献、专业技术服务、资源条件保障和技术转移系统等五个科技资源共享平台建设。截至2016年底,四省市有近1500家单位、17000多台(套)大型科学仪器设施入网,有效减少科研设备购置的重复投入。此外,积极探索“创新券”在区域内的通用通兑机制。目前,上海与浙江的湖州长兴、嘉兴海宁、江苏宿迁、无锡高新区等,已实现“创新券”通用通兑。

  京津冀强化协同创新平台、技术成果转移等机制建设,推动三地协同创新。一是共建协同创新平台。目前,三地联合组建多个高校协同创新联盟;在多个产业领域成立76家产业技术创新战略联盟或产业承接协同创新中心,以及一批创新创业孵化平台;成立京津冀众创空间联盟,至2016年底共建众创空间200余家。二是建立成果转化对接与技术转移转让绿色通道,完善科技创新投融资体系,支持三地科技成果转移转化。科技部与京津冀采取“1+3”模式,共同出资建立京津冀成果转化引导基金,成立京津冀技术转移协同创新联盟。河北与中国技术交易所、北京国际技术转移中心等建立贯通河北的创新创业综合服务体系,石家庄科技大市场与京津实现了信息共享、实时发布和标准统一;京津共建滨海科技成果转化基地,将北京的新技术在天津集中展示。

  5.强化人才交流合作以推动人才一体化

  人才一体化发展是城市群协同发展的智力支持和重要保障。京津冀加快人才一体化,为城市群人才合作提供了参考蓝本。一是加强人才一体化发展顶层设计。京津冀三地联合发布我国首个跨区域发展的人才规划《京津冀人才一体化发展规划(2017—2030年)》,以打造“世界高端人才聚集区”为总目标,提出全球高端人才延揽计划、京津冀人才创新创业支持工程、“圆梦京津冀”菁英计划等13项重点工程,明确了推进京津冀人才一体化发展的具体抓手。二是加强人才政策措施协同。京津冀努力在职称评审、中介服务、社会保障、学术环境和发展机遇等方面实现标准和政策有序衔接。实现专业技术人员资格证书、职称评审证书、继续教育证书互认;签订《外籍人才流动资质互认手续合作协议》,加快三地外籍人才流动政策互通进程;京冀两地人力社保部门在全国率先签署了跨省医保直接结算协议,京津冀养老服务协同发展已启动试点。三是拓展人才交流合作深度。共同开发京津冀高级专家数据库平台,为人才资源融合共享打下基础;开展京津冀三地干部人才双向挂职,有效发挥桥梁纽带作用;启动全球高端人才延揽计划,面向全球发布京津冀2017年度高层次人才和急需紧缺人才引进目录,统筹引进国外专家人才;加强高端人才协同创新创业载体建设,如“首都国际人才港”、京津冀技术转移人才实训基地等;全面推进三地企业、园区、高校等人才培养交流,如举办京津冀招才引智大会、区域人才交流会等。

  二、对长株潭一体化发展的启示

  他山之石,可以攻玉。近年来,我国城市群发展积累的先进经验,对长株潭进一步推进一体化提供了深刻启示。

  1.把握城市群发展大趋势

  世界经济史表明,工业化和城镇化进程中,城市群的形成和发展势所必然。党的十九大胜利召开,中国特色社会主义进入新时代。在新时代中国特色社会主义现代化进程中,城市群将继续担当发展的强力引擎。十九大报告指出,要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”;2017年12月中央经济工作会议强调,要“提高城市群质量,推进大中小城市网络化建设”。党中央的方针政策,为城市群发展提供新的动力。长株潭一定要顺应这一大势,继续大力推进一体化进程,全面推进改革创新,推动长株潭城市群高质量发展。

  2.强化市场决定和政府协调双动力

  从长三角等领先的城市群看,城市群发展两大动力至关重要。一是市场的内生动力。区域经济发展由市场起决定性作用,城市群要素的聚集、共同产业体系的打造、公共服务水平的不断提升,是市场机制作用下不断深入的过程。二是政府积极有为。政府要发挥组织、协调、推动作用,在科学规划、市际事务协调管理、争取上级政府支持、基础设施建设以及基本制度架构等方面积极作为,为城市群发展创造良好环境。

  3.夯实协调推进机制基础

  建议借鉴长三角、京津冀协调机制经验,完善统筹协调机制,实现省级统筹有力、三市良好沟通和利益共享。一是落实“决策—协调—执行”三级长效协调机制。第一层是省主要领导牵头的一体化领导小组会议,决定一体化战略思路、行动计划等重大方向原则问题;第二层是三市分管领导协调会,负责落实领导小组会议确定的各项工作,交流工作进展、协调解决问题、协商合作计划等;第三层是部门合作执行机制,各市对口部门组成的推进专项合作的专题工作组,具体负责落实领导小组会和协调会布置的工作。二是强化规划统筹实施。积极推动“多规合一”。根据需要修编完善部分规划,加强长株潭区域规划、绿心规划、三市城市总体规划、土地利用规划和基础设施专项规划的衔接和融合。尤其注重统一三市基础设施规划实施标准和时序,确保区域规划与项目建设的无缝对接和同步实施。三是建立利益协调分配机制。三市的利益矛盾主要体现在政绩考核和短期利益等方面。建议根据一体化总体目标设置政府政绩考核指标,充分调动各级政府及部门推进一体化的积极性。短期利益协调方面,通过政府、企业、协会、学界等各类协商议事平台,积极探索权责明晰、利益共享、互利共赢的合作机制。

  4.探索产业协同多元化路径

  一是支持培育区域企业集团。将建立大型企业集团作为区域内产业整合的重要途径。发挥长株潭产业同构的正面效应,推动城市群内的企业以多种方式进行跨区域的兼并重组,支持一些同构化程度较高且规模效应明显的重点行业,通过横向并购,形成发展合力,提升区域的产业竞争力。二是完善产业合作利益分享机制。借鉴长三角、京津冀实行产业园区合作共建、利益共享的方式,立足在产业链延伸、共同承接外来项目转移、促进产业提档升级方面创造双方利益契合点,建立科学合理的跨市投资、产业转移、园区共建、科技成果落地等项目的收益分配机制,推动三市产业分工协作。三是探索区域工业云平台建设。总结推广长沙工业云平台建设等成果,以政府搭台、企业参与的形式,加快构建长株潭三市产业云平台,推动政务资源、企业资源、金融资本、人才智库、大众创新等共建共享,提升智能制造和协同制造水平。

  5.突出协同创新的基础工程

  以国家自主创新示范区建设为龙头,实现三地协同创新。一是联合建设“科技资源共享区”。整合区域科研创新资源,采用市场化手段+政府补贴的方式推进重点实验室、大型科学仪器设备等创新资源向社会开放。促进不同区域高校及科研机构之间的互动与合作,通过合作申报完成重大科研项目、共建协同创新中心等多种形式,实现各高校及科研机构之间创新资源的优势互补。二是完善科技协同创新服务平台。引导建立跨区域产业技术联盟,协调解决跨区域产业技术整合过程中出现的各种技术、经济、财务和法律问题,形成完善的产学研一体化科技推广机制。搭建科技创新公共服务平台,推进三地技术转移、成果转化、科技金融、检验检测等科技服务业发展。

  6.抓好人才一体化关键

  一是完善人才支持体系。试点建立与国际规则接轨的人才管理、股权激励、成果转化、离岸创新创业等政策体系,通过政策、制度、环境、产业等优势留住人才。建立高层次人才“湖湘人才绿卡”服务制度,对持卡人按标准提供住房、配偶就业、子女入园入学、医疗、出入境和停居留便利、创业扶持等服务保障。二是大力发展人力资源服务产业。申报建设国家级长株潭人力资源服务产业园,积极培育各类专业社会组织和人才中介服务机构,吸引国内外高端人力资源服务机构入驻,大力发展人力资源服务产业,为各类企业和人才提供全方位、多层次、精细化服务。三是完善三地人才流动机制。打通机关、企事业单位人才流动渠道,推动长株潭三地干部人才双向挂职。探索三地高层次人才以兼职或科技成果转化以及创业的方式在互相地域依法创新创业,实现人才柔性双向流动。

  来源:湖南省人民政府发展研究中心《对策研究报告》2018年第12期


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