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推进“一湖四水”流域环境治理PPP模式的建议

来源:湖南日报 作者: 时间:2017年08月29日

  

 

  刘细良

  “一湖四水”流域环境治理是湖南“四化两型”社会建设及“绿色湖南”战略目标实现的重点舞台,而PPP模式(Public-Private Partnerships,意为“政府与社会资本合作”模式)的应用则是实现治理高效率、低风险,保证项目资金与技术水平的重要抓手,积极推进湖南“一湖四水”流域环境治理PPP模式具有十分重要的现实意义。

  近年来,围绕“一湖四水”流域环境治理各级政府已推出不少PPP项目,但因缺乏统筹,在模式推进中遭遇了一些深层次问题,面临困境——

  在顶层设计方面,政策法规限于项目引导,对具体操作规范缺乏梳理,导致地方政府要么匆匆上马,漏洞百出;要么如履薄冰,难成项目。同时在项目制定上缺乏对“一湖四水”整体水系的统筹,导致区域差异、分割管理明显。

  在参与主体方面,政府各部门“九龙治水”“两个班子,一套人马”、行政换届前后政策差异问题尚待解决,中标资本临时组队弊端显著,金融机构激励不足、人才匮乏现象突出,非政府组织自我定位及赋权也存在困难。

  在项目技术方面,财政投入着眼初期开发补贴而忽视后期运营管理,导致资金投入连续性效应不足;一些政府存在盲目签约、随意违约、任意变约,以及过度担保、过度承诺等行为,导致公信力大大削弱;立项打包、付费模式、风险分担及项目考核等也都存在改进空间。

  在社会认知方面,主要存在三个误区:一是认为此类项目投资回报率低,二是认为PPP模式是万能的,三是对投资地区差异的偏见。

  创新五大机制,推进“一湖四水”流域环境治理PPP模式的建议——

  拓宽融资渠道,健全资本选择与激励机制。在融资渠道上,除了中央及省级政府在环保以及河流治理方面的财政投入、环境类税收和排污权质押贷款等,以及信贷、债权、股权、基金、彩票等社会融资手段,还需要以政府为主导联合利益相关者成立“一湖四水”环境治理专项基金,以联合信用为基础进行运作并获取回报;在资本选择上,要借助专业咨询机构进行系统分析,保证其融资能力和技术能力双重达标。要积极探索成本最小化、收益最大化的最佳组合,鼓励、支持社会资本联合投标,以实现优势互补,减少市场垄断;在融资激励上,要大力发挥政府投资引导作用,以贴息、担保、奖补等方式提高资金运作效能。同时加大对社会资本的政策支持,提高相关企业信用评级和信贷额度,支持生态环保类企业发行诸如湘江流域重金属污染治理等专项债券。

  构建互动基础,规范合同签订与磋商机制。在政府与社会资本的互动上,双方应在充分沟通基础上进行磋商谈判,对项目愿景、收益分配、违约惩戒等形成共识,在项目进程中加强动态调整,及时处理冲突,形成规范的历史信用记录;在政府与社会公众的互动上,要完善沟通渠道,利用网页、微信、微博等网络平台建立“一湖四水”流域环境治理网格化信息体系。要加强平等对话,提升“绿色潇湘”等环保组织的话语权,建立听证制度,保证公民在公众参与、专家论证、风险评估三个决策程序中行使权利。要建立健全信息共享机制,加强信息共享与联合行动。

  严格险种分担,完善风险管控与规避机制。在险种分担上,要设定风险上限,坚持信息最优、能力最优原则和责任越大、收益越大原则;在政府管控能力提升上,要建立省、市、县PPP项目制度与培训体系,安排专业人员开展对河流治理、资金运行、风险应对的把握和监测,增强契约精神,避免失信行为。要引入保险机构等第三方力量加以管控,实现风险转移;在对投标资本的管控上,应邀请专业风投机构对建设方案的技术性、风险性、效益性进行论证,以确保其技术水平、人才队伍的创新能力、风险预案与风险资金体系的完备性等。

  实现合理定价,优化成本结构与盈利机制。在项目盈利上,要加强专家咨询、行业协会的参与,规范价格再谈判的调解机制,设置提前终止或回购机制,通过竞争性磋商、价格听证等形式确定政策性定价基准;在成本结构优化上,要通过精细的效益分析,根据项目、阶段特征采取不同融资管理模式,不搞“一刀切”。政府应加大支持力度,通过现金或实物补偿、边界土地开发权让渡、水权或排污权交易等方式,帮助社会资本降低成本;在盈利空间拓展上,应加强项目捆绑,比如在“一湖四水”流域中的上游地区,可将项目分散打包。应打造冠名品牌,将投资规模小、目标群体针对性强项目的冠名权给予企业,以资激励。应拓展产业链条,如针对流域内丰富的植物资源,拓展造纸、燃料产业,打造植物工艺品市场。

  保障全程管理,完备项目监管与评估机制。在项目监管上,要提高政府监管能力,建立常规化信息公开制度,定期委托专业机构对项目进行评估和检查。要加强环保组织的培育力度,并加以赋权。要综合考虑每个项目的地域范围、消费者范围、金融汇率等因素,分别建立按比例回报的价格制度;在项目评估上,要从政府部门、社会资本、利益机构等主体角度,从经济、社会和生态等产出角度对项目进行整体分析。要加强项目招投标和建设运营阶段的评估,严格市场准入,排除财务、人事、信用状况不佳的主体,注意基本业务与水域环境治理的非冲突性,以降低运作风险。

  (作者系湖南大学法学院副教授、经济学博士)


 
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