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城市绿色发展要实现经济有质量增长

来源:中国环境报 作者: 时间:2016年10月24日

  赵峥,经济学博士,北京师范大学亚太绿色发展中心副主任,首都科技发展战略研究院副院长。兼任全球未来展望项目中国专家;中国—欧盟政策对话项目中方专家;中国城市经济学学会学科建设委员会常务委员;中国社会科学院城市与竞争力研究中心特约研究员。

  《亚太城市绿色发展报告》近日出炉,对亚太地区100个城市的绿色发展水平进行了综合评估。我们想知道,中国城市的绿色发展状况如何?如何进一步推进中国城市的绿色发展?

  城市绿色发展应充分结合自身实际,不用刻意追求规模和数量,而要更加注重发展动力的培育和发展质量的提升,对于不同规模的城市,要走适宜自己的绿色发展道路。

  对话人:北京师范大学亚太绿色发展中心副主任 赵峥

  采访人:本报记者 查玮

  城市该怎样绿色发展?

  ■真正的绿色发展要建立在高质量的经济增长基础上。

  中国环境报:《亚太城市绿色发展报告》对亚太地区100个城市的绿色发展水平进行了综合评估,并进行了亚太城市绿色发展指数综合排名。我们发现,有5个中国内地城市排在前50名。这些内地城市中,上海排名第一,而中部省会城市长沙排名第三。为什么会有这样的结果?

  赵峥:我们是围绕环境宜居、经济富裕、社会包容、多元善治、国家繁荣5个维度来评价的,更强调绿色发展的综合性。

  上海在环境宜居方面,因为人口密度过大、交通拥堵、污染排放等因素名次并不靠前。但上海一直在建设具有全球影响力的科技创新中心,有良好的城市创新基础和能力。而以科技创新为核心的包括商业模式、体制机制的全面创新,能够推动经济发展模式转型,促进产业绿色化和绿色产业化发展,从根本上破解环境难题。

  长沙在环境宜居方面排名并不靠前,但是在经济富裕和社会包容方面排名较靠前。长沙过去10年是中国经济增长速度最快的城市,在企业创新方面能力很强,而且科教发展水平很突出,拥有国防科大等50余所高等院校。

  长沙的发展状况反映出中国城市的绿色发展定位问题。城市绿色发展应充分结合自身实际,不用刻意追求规模和数量,而要更加注重发展动力的培育和发展质量的提升,对于不同规模的城市,要走适宜自己的绿色发展道路。

  中国环境报:您刚刚提到了中国城市的绿色发展定位。您认为,城市绿色发展该怎样定位?

  赵峥:提出鲜明绿色发展口号的地区,很多是经济欠发达地区城市,这些城市往往面临“先天不足”和“后天乏力”双重挑战。

  我们调研中发现存在两种现象:一是只提口号不落实,缺乏从拥有绿色资源禀赋转换到拥有绿色发展能力的途径。一些城市长期处于欠发达状态,很大程度上是由于改革发展进程中区位条件、产业转移等因素造成的,但在中国经济进入速度趋缓、质量提升的新常态时,没有因快速发展造成生态环境损害,是具有显著后发优势的。但是如何利用这一优势实现绿色发展,很多地区缺乏足够的战略储备和实施方案。这需要这些城市正视不足,抢抓绿色发展机遇,挖掘绿色发展改革红利,在理念、技术、产业、体制创新方面多做文章,因地制宜推动“绿水青山”向“金山银山”转变,把口号变为行动。

  二是绿色发展的悖论问题。一些欠发达地区城市提出的是绿色发展,但走的还是传统发展的老路,发展愿望强烈,发展模式陈旧,重规模不重质量。有的在工业发展中仓促上马高污染项目,有的在发展旅游休闲产业时大规模破坏生态环境。这些城市虽然倡导绿色发展,实际上并没有做到。

  绿色发展是在保护环境的基础上,实现经济的有质量增长和社会福祉的提升。欠发达地区城市要推动绿色发展,首先要强调质量,要做到将绿色与发展充分结合,依靠创新驱动转变发展模式。

  中国环境报:绿色发展要实现经济的有质量增长。对此该怎样进一步理解?

  赵峥:绿色发展既要绿色又要发展,不仅仅是环境的问题,更是经济发展的问题。而且,真正的绿色发展是要建立在高质量的经济增长基础上的。事实上,大多数绿色发展水平较高的城市,也是经济发展水平尤其是经济质量较高的城市。

  通过研究,有两点发现:一是经济发展水平在一定程度上决定了城市绿色发展状况。亚太城市绿色发展指数与人均GDP呈现明显相关关系,相关系数为0.68。排名前15位的城市,人均GDP全部超过1.4万美元,在区域城市体系中保持着强劲的增长态势。二是收入分配与城市绿色发展水平紧密相关。随着居民收入水平提高,环境意识逐渐觉醒,会更加重视健康和生活品质,更加关注环境和环境保护工作。

  促进城市绿色发展,需要不断提升居民收入水平,并不断缩小收入分配差距,以培育更多具有较高收入、有责任意识的市民群体,促进共享、实现共治,为城市绿色发展贡献力量。

  未来城市绿色发展如何发挥城市群作用?

  ■整体统筹资源配置,形成整体演进、分工合理、联动协作的城市绿色发展网络。

  中国环境报:我们注意到,北京在亚太地区城市排名中位居第21名,在中国内地城市中排在第二。对此您作何评价?

  赵峥:北京尽管环境问题仍然严重,但在发展机会,包括教育水平、科研水平、文化等方面表现突出,城市创新优势也非常明显,具有绿色发展的潜力和促进绿色发展的能力。对北京而言,要从发展的角度,正视问题并解决问题,按照国际一流和谐宜居之都的标准,为中国城市的绿色发展探索道路、树立绿色发展典范。

  实际上,城市绿色发展水平与其所在的城市群息息相关。发达国家的城市群是市场化形成的,其绿色发展也主要依靠市场机制,城市群对城市绿色发展的带动和辐射效果非常明显。但中国大多数城市群是政府规划建立的,而且城市群内的城市往往同样按照行政的逻辑有自己的设计和规划,这就容易导致绿色发展缺乏整体性和协调性,从而造成项目重复建设,导致产业结构同质化、绿色发展水平较低等问题。

  例如,在京津冀都市圈中,北京发展水平高,投入治理的能力强、力度大。但是河北、天津乃至内蒙古、山西等省区,其绿色发展现状、改善绿色发展水平的能力都相对滞后。如果单一依靠行政手段而缺少市场化的治理机制,不仅城市群绿色发展水平会受到影响,北京自身在绿色发展方面所做的努力效果也会大打折扣。

  在亚太城市绿色发展指数总体排名中,位居前15位的城市中,有5个属于美国东海岸城市群和太平洋沿岸城市群。而中国城市的绿色发展仍然没有集群化。从单一城市向都市圈、城市群转变是城市发展的必然规律。未来城市绿色发展应高度重视城市群的作用,在更广阔的空间上整体统筹资源配置,形成整体演进、分工合理、联动协作的城市绿色发展网络。

  中国环境报:我国城市绿色发展没有形成集群化,制约因素是什么?

  赵峥:主要取决于整体的绿色发展制度体系构建和治理体系构建。我国大多数城市的绿色发展仍然集中在政府自身对绿色发展的考量,更多地注重一城一市的发展,城市之间的协同发展相对较弱,缺乏一个稳定的、自上而下的设计。如京津冀地区绿色发展,是由党中央、国务院专门出台协同发展规划来推动的,这体现了国家对京津冀协同发展的重视。但最终实现城市群绿色发展,还需要更多地依靠市场的力量,通过政府、企业、社会的共同努力,建立城市群绿色发展的长效机制。

  对中国城市绿色发展有哪些对策和建议?

  ■建设宜居、富裕、包容、善治、国强的城市绿色发展体系。

  中国环境报:《亚太城市绿色发展报告》提出,治理鸿沟是造成城市绿色发展水平差距的重要原因。请问,怎样才能缩小这种差距?

  赵峥:研究发现,绿色发展水平落后的城市与绿色发展水平领先的城市之间存在较大的治理鸿沟。绿色发展排名处于弱势的城市,其治理体系大多很不完善。在这方面,我们与国外的差距的确较大。

  美日发展模式最值得学习借鉴的地方,就是以法治为基础,更加重视市场化手段的运用,如排放权、水权的交易等。其在相关评估体系构建,包括第三方组织介入等方面,也值得我们学习借鉴。

  但是,我们并不完全要参照其模式。要改善治理鸿沟现象,更多的是要缩小理念的差距。传统的看法是增长至上的,认为生态、环境保护与治理是副产品。绿色发展要求我们要转变理念,将“绿色”上升到整个生产、生活方式的内部化上,使之成为治理体系最关键的一部分。

  在公民绿色意识不足和社会组织不健全的情况下,政府治理体系的现代化应该是第一位的。在城市环境治理中,无论是事前的评估、事中的管控,还是事后的监测或效果评估,我国相关制度都在不断完善,但与发达国家相比还存在差距。如对地方政府绩效的评估,很多地方仍然没有实质性地将绿色发展纳入其中,“软约束”较多,“硬约束”不足。

  对于绿色发展水平相对落后城市而言,要实现长期、稳定、持续的绿色进步,不仅要进一步推动生产与消费的绿色化,更要注重绿色发展治理体系构建,要通过不断提升城市治理能力、社会组织和公众参与水平,来弥补与领先城市之间的差距。

  中国环境报:中国的城市化正快速推进,环境、经济、社会发展不协调问题依然存在。要进一步推进中国城市的绿色发展,您有哪些对策和建议?

  赵峥:面向未来,中国城市应坚持以人为本的发展导向,实现人与自然、经济与社会、政府与市场、城市与国家关系的协调与均衡,建设宜居、富裕、包容、善治、国强的城市绿色发展体系。

  一是宜居战略。核心在于通过全面深化改革,在加强城市环境治理和资源节约的基础上,以法治为基础,构建完善的城市绿色发展制度体系。通过制度转变城市产业和空间发展方式,激励和引导城市绿色发展。为此,要加强城市空气、水和土壤环境治理,重点解决城市大气、水、土壤污染等损害城市居民身体健康、影响城市居民生产生活的突出环境问题。要推进城市能源节约利用与资源循环利用,控制资源能源消耗总量,提高资源能源利用效率和效益。要完善城市绿色发展相关的制度体系。

  二是富裕战略。核心在于通过创新驱动,转变城市经济发展模式,促进产业的绿色化和绿色产业化,激发劳动者和企业的创新动力、能力和活力,实现高效率、高质量增长基础上的绿色发展。如形成创新驱动城市经济发展模式,把创新作为提高经济增长质量的根本动力。再如,建设内需导向的城市创新系统,更多挖掘自身潜力,激发城市创新需求,加强城市创新供给;提升城市服务经济质量,完善以服务经济为主的现代产业体系。

  三是包容战略。核心是要更多地支持弱势群体发展能力建设,进一步减少贫困、改善福利、加强教育,让更多的人能够共同参与和分享城市绿色发展的机会和成果。如减少城市贫困,帮助贫困人口提升相关知识和技能,为其在城市发展提供更多的机会;改善城市教育质量,强化绿色发展价值理念教育,支持和鼓励多元化的绿色发展理念创新、思路创新、方法创新。

  四是善治战略。核心是构建健全而有活力的城市绿色治理体系,以城市绿色发展共同目标为导向,将城市治理主体能力、治理机制、治理手段和治理绩效结合起来,从而实现“好的发展”。要推进城市政府治理能力现代化,提升城市政府科学决策水平,完善发展成果考核评价体系。要建立公私合作治理伙伴关系,鼓励社会资本进入生态环保和社会服务市场。要积极发挥社会组织的作用,鼓励社会组织就恢复、保护和改进城市绿色发展的措施和方法提供服务。要支持公众更多地参与影响自然环境和社会发展决策的过程。

  五是协调战略。核心是打破一城一地发展的界限,在全球化和区域一体化的视角下,将国家战略、区域战略和城市战略结合起来,统筹城际、城乡、区域、国际关系,实现城市与国家绿色发展的共同进步。如要构建系统的绿色城镇化发展体系,走绿色化与城镇化融合的绿色城镇化道路;促进城市绿色发展的空间均衡,重点是缩小绿色城市发展阶段和空间层次的差距;推动城乡绿色发展一体化,将控制城市增长边界、推进农村城镇化进程与城乡生态保护统一起来。


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