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改革洪流汇洞庭

来源:湖南日报 作者: 时间:2016年04月18日

 

  省政府“一号重点工程”——湘江保护与治理实施近3年来,湘江流域水生态明显改善。图为蓝山县湘江源头的板塘水库。 潘华 摄

  

 

  一艘保洁船在东江湖湖面上清理垃圾。贺茂峰 摄

  

 

  通过农业水价综合改革、农田水利新机制改革等措施,我省农田灌溉水利用系数明显提高,促进了农业可持续发展。图为衡阳县万亩油菜花。刘欣荣 摄

  刘世奇 柳德新 姚造 李娟

  改革,正成为时代的最强音。在湖南,水利改革贯穿了整个“十二五”,并在“十三五”开局之年呈加速之势,为加快水利发展提供了不竭动力。

  一 先试点,再深化

  大胆先行先试,破除制约水利发展的体制机制障碍

  我省水利改革先试点,再深化,大胆先行先试,加快重点领域和关键环节的改革攻坚,破除制约水利发展的体制机制障碍,为全国水利改革发展探索路径、积累经验、作出示范。

  ——试点示范。早在2011年,乘着中央1号文件聚焦水利的东风,湖南被列为全国唯一的水利综合改革试点省。根据水利部、湖南省政府批准的《湖南省加快水利改革试点方案》,从2011年9月起,我省在3年内,重点推进5大水利改革,即:水资源管理体制改革、水利投融资机制改革、水利工程建设管理体制改革、基层水利服务体系改革和水价改革。由水利部部长和湖南省省长为召集人,建立部省水利改革联席会议制度,负责指导我省水利改革工作;成立湖南省水利改革发展领导小组,负责指导水利改革工作的实施。

  ——深化改革。2014年以来,以十八届三中全会精神为指引,按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路,根据《水利部关于深化水利改革指导意见》和《中共湖南省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》,省水利厅总结改革试点经验,出台《关于深化水利改革的实施方案》,从7个方面深化水利改革,即:加快水行政体制改革、推进水资源管理体制改革、建立健全水生态文明制度体系、深化水利工程建设和管理体制改革、完善水利投入稳定增长机制、健全基层水利管理体制机制、加强水利法治建设和科技创新。省水利厅成立由厅长詹晓安为组长的深化水利改革领导小组,逐年将各项改革任务分解到责任人,并且每月调度改革进度。

  改革洪流汇洞庭,水利发展涌春潮。湖南的水利改革,亮点纷呈,特别是在破解资金投入瓶颈、深化水行政审批制度改革、农业水价综合改革、强化水生态保护以及建立水利建设管理新机制等方面,均取得了较大进展和新的突破。

  二 鼓励社会资本投入水利

  水利投入不足的现象得到根本改观

  在构建公共财政投入稳定增长机制的同时,我省发挥政府和市场两个积极性,加快建立“政府主导、市场补充”的多元化水利投融资机制,积极探索、鼓励、引导社会资本参与水利工程建设和运营。

  我省正在建设中的莽山水库作为全国12个社会资本参与的重大水利工程之一,被纳入国家层面联系的第一批PPP试点水利项目。

  位于宜章县境内的莽山水库,因投资巨大而地方财力有限,规划多年而未动工。借国家层面力推PPP模式的东风,在省财政厅、省水利厅指导下,宜章县政府决定引入社会资本建设运营莽山水库。其中,水库枢纽工程采用“投融资-建设-经营-移交”的模式(项目法人投入本项目资金不少于4.2亿元),灌区骨干工程采用“建设-移交-付款”的方式。

  通过公开招标,广东水电二局股份有限公司等组建的投标联合体被确定为社会资本方,并成立特许经营项目公司——莽山水库开发建设有限公司。宜章县政府与中标人签订《莽山水库特许经营权框架协议》,授予项目公司44年特许经营权。2015年5月21日,莽山水库工程顺利开工。

  在总结莽山水库PPP试点经验的基础上,2015年4月,省水利厅会同省发改委、省财政厅出台《关于贯彻落实鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》,并就规范程序、加快前期工作、强化建设管理等提出相关要求,目前部分项目已开始实施。如,汉寿县农村饮水安全工程以PPP特许经营权模式,通过公开招标与北控水务投资有限公司签订建设合同,融资8000万元用于项目建设;嘉禾县城乡供水一体化工程,采取BT模式筹集资金1.9亿元、融资代建模式融资1亿元。

  同时,我省通过财政注资引导,市场化运作,发挥省水利投资发展公司融资作用,带动和吸引社会资本参与重大水利工程建设。目前,省水利投资发展公司制订的首期12亿元的水利发展基金设立方案已通过省政府审批。省水利投资发展公司还加强与金融机构合作,为省内重大水利工程建设提供融资支持。经报批,省水利投资发展公司选择已列入国家172项重大水利工程的钱粮湖、共双茶、大通湖东3个蓄洪垸安全建设和安化垸等9个蓄洪垸堤防加固工程两个项目,申请农发行重大水利项目专项过桥贷款5亿元作为省级配套资金,并由公司作为承贷主体。

  正是由于多元化投融资机制,水利投入不足的现象得到根本改观。“十二五”期间,全省完成水利建设总投资1290亿元,比“十一五”期间增加一倍多。

  三 深化水行政审批制度改革

  实现审批事项精简、便民、高效的目标

  省水利厅将水行政审批制度改革作为“十三五”开局之年水利改革的“当头炮”,作为转变职能的关键抓手,加快推进政府部门“瘦身”,实现审批事项精简、便民、高效的目标。

  今年3月印发的《湖南省水利厅水行政审批制度改革实施意见》提出,以进一步简政放权、推进水行政职能转变为目标,以精简前置审批事项为重点,深化水行政审批制度改革,推进投资项目涉水前置审批分类合并实施,改善审批管理方式,优化审批流程,真正实现简政放权。为此,省水利厅提出4个原则:一是坚持分级负责。合理确定各层级水行政管理部门行政审批权限,减少省本级审批事项,由地方管理更方便有效的水利事项尽可能下放地方管理。二是坚持规范高效。简化审批流程和审批手续,规范审查审批行为,尽可能将投资项目涉水行政审批事项进行整合,推行联合审批、并联审批、在线审批及一站式服务。三是坚持依法有据。严格遵守法定程序,依规调整审批事项和程序。因法律法规变动,需新增、减少或下放水行政审批事项的,由省水利厅报省审改办等有关部门,经审核确认后予以相应调整。四是坚持权责一致。坚持行政审批权力和责任同步下放,协调一致,使全省水行政审批事项的调整放得下、接得住、管得好。按照“谁审批、谁监管”的原则,强化日常监管,形成监管合力。

  调整审查审批权限。分类确定省、市、县水行政主管部门审批权限,既确保水行政审批事权调整能落实到位,又可最大限度减少行政许可事项,取消非行政许可事项,取消和下放其他办事服务事项。根据省水利厅《省本级水行政审批事项调整方案》,将“省立项水利基建项目初步设计审批”等6大类的12项水行政审批事项进行调整。如“占用农业灌溉水源灌排工程设施审批”方面,除跨市州的事项仍由省水利厅审批外,其余的都由市州审批。

  简化审查审批程序。在行政审批由相应职能部门负责的基础上,省水利厅统筹设立技术审查机构,归口水利技术审查工作。对一个项目同一个前期阶段涉及多项行政审批事项的,加强部门联动和会商沟通,原则上只编制一个技术文本,一次性开展技术审查,由行政审批窗口指定一个部门牵头负责行政审批工作。

  规范审查审批服务。除法律法规等有明确要求外,项目单位编制技术审查或行政审批所需申请文本,不得硬性指定或强调要求由中介服务机构承担,服务对象可自行编撰,也可自主委托中介机构进行。审查审批中所涉及的评估论证或专家评议,一律由相应的审查审批职能部门承担费用,不得向项目单位收取任何费用,技术审查所发生的费用由厅财务预算列支。

  四 推进农业水价综合改革

  发挥价格杠杆对农业节水的促进作用

  我省农业用水占比达60%,农业是用水大户,也是节水潜力所在。长期以来,我省农田水利基础设施薄弱,运行维护经费不足,农业用水管理不到位,农业水价形成机制不健全,造成农业用水方式粗放,工程难以良性运行。

  我省以岳阳铁山灌区、宁乡黄材灌区、官庄水库浏阳灌区、长沙桐仁桥灌区、涟源山茂灌区为试点平台,以促进农业节水增效为目标,以完善农业水价形成机制为核心,以创新体制机制为动力,全面推进农业水价综合改革。

  推进水权改革,变“大锅水”为“商品水”。长沙县桐仁桥灌区通过水权改革、科技计量入手,对灌溉用水实行总量“封顶”,挖掘灌溉节水潜力。经过核算,灌区年灌溉用水总量为552.7万立方米,按照平均用水204.6立方米/亩的标准制订配水定额计划,对灌区内的受益者以支渠(村)为单位分配水权,定额内水量实行低收费,超定额部分实行梯级加价制度,结余部分可在用水户之间流转交易。改革农业水费计收方式,像预存话费一样,实行“先费后水”预存模式。供水前,由农民用水户协会向灌区管理单位预购水权,年终按实际用水量结算水费,多退少补。

  发展科技计量,改“按亩收费”为“按方收费”。官庄水库浏阳灌区根据渠道的流量和水深、底宽及实际用水需求,建设20处量水设施,作为与农民用水户协会的水量计量点。在5个试点项目区,水费全部由“按亩收费”改为“按方计量收费”,全部实现斗渠口计量。桐仁桥灌区建成智能远程自控系统,既可远程控制灌区干渠、支渠闸门自动启闭,也可分段测流、分点计量,还能监测每个村组、用水户协会的水量分配。

  建立激励机制,由“要我节水”到“我要节水”。涟源市山茂水库灌区实行“分类计价,超定额累进加价”:粮食作物超定额用水,若递增80立方米/亩以内,水价按基础水价的1.5倍即0.2325元/立方米收取;递增80-160立方米/亩以内,则按基础水价的3.0倍即0.465元/立方米收取,通过价格杠杆倒逼用水户节水。铁山灌区发挥经济结构多元优势,每年安排至少不低于10万元用于节约用水奖励及用水户协会年度评比中获得先进的单位和个人,节水精准补贴到户、到人,农户节水积极性大大提高。

  通过农业水价综合改革等措施,试点项目区水利工程完好率提高到86%,末级渠系水利用系数提高到0.8以上,水资源得到充分利用、粮食产能得到较大提升、农户用水矛盾得到较好解决,为全省农业节水和农业可持续发展提供了示范引领作用。

  五 建立水生态保护新机制

  全力突破河道湖泊管理保护滞后难题

  按照“系统治理”方针,统筹城市与农村、上游与下游、河道内与河岸上,加快建立完善部门联动机制,系统治理、有效保护河道湖泊。

  ——大力推进湘江保护与治理。我省开全国江河流域保护先河,出台《湖南省湘江保护条例》,并把湘江保护与治理作为省政府“一号重点工程”,成立由省长任主任的湘江保护协调委员会,建立了政府主导、公众参与、分工负责、协调配合的工作机制,开源与节流并重,截污与治污并举,强力推进湘江保护与治理工作,努力实现“保证水量、优化水质、改善生态、畅通航道”的目标。省财政厅、省环保厅、省水利厅联合出台《湘江流域生态补偿(水质水量奖罚)暂行办法》,省政府对各市州湘江保护情况进行考评。2015年12月下旬,省财政厅下达2014年度湘江流域水质水量生态补偿奖罚资金,总额达6497万元,其中处罚扣缴资金3500万元、奖励资金2997万元。这是我省首次兑现真正意义上的流域生态补偿,标志着流域生态补偿机制在湖南成功“试水”。

  ——深入推进河道采砂规范化管理。省政府出台《河道采砂管理试行办法》,建立全省河道采砂管理制度体系,创新开展了砂石资源有偿出让、船只发证管理、日常监控体系建设等规范化管理工作,有效遏制河道采砂“乱象”,采砂船只、砂场码头均大幅减少,市县城区河段和重要交通要道采砂尾堆基本清除。

  ——全面推进河道保洁工作。省政府办公厅出台《湖南省河道保洁工作实施方案》,推行河道保洁属地管理行政首长负责制,开展了全省河湖及水利工程划界确权情况调查工作,制定了《湖南省河道保洁工作考评暂行办法》。今年内,我省将出台河道分级管理意见,并逐步推行“河长制”。

  六 全面推行电子招标投标

  “政府之手”抓监管,“市场之手”促规范

  陡增的水利投资,也带来了“成长的烦恼”:水利项目点多、面广、线长,建设任务重,时间要求紧,管理难度大,如何确保施工进度与工程质量?以改革的思路破解难题,通过加快建立完善水利建设新机制,充分发挥水利建设市场主体的积极性,我省大规模水利建设得以有序推进。

  2015年12月6日,湖南省水利工程电子招标投标系统在湖南省公共资源交易中心启动,洞庭湖区安化垸等9个蓄洪垸堤防加固工程2015年实施项目成为该系统招投标“第一单”。这标志着湖南省列入国家电子招投标试点省以来,第一个建成的电子招标投标系统正式投入运行,这也是国内第一个与全国水利建设市场信用信息平台实现互联互通、数据库实时对接的电子招标投标系统。

  湖南省水利工程电子招标投标系统包括1个网站(湖南省水利工程招投标公共服务网站)、3大平台(电子交易平台、公共服务平台、行政监督平台),系统具有全过程电子化、投标人资金账户“虚拟化”、投标实名化、评审“暗标化”等功能。项目的招标、投标、开标、评标、行政监管全部在线进行,可提高工作效率、增加透明度、降低交易成本,减少人为因素影响,遏制围标串标,预防廉政风险。

  在总结试点经验的基础上,今年2月,省水利厅出台《关于在全省推行水利工程电子招标投标的实施意见》,决定在全省推行水利工程电子招标投标。自2016年7月1日起,我省各地全部使用国有资金投资以及国有资金投资占控股或主导地位的水利工程(国家和我省鼓励采用先建后补、以奖代补、村民自建的农村小型水利工程除外),要全部实行电子招标投标。据省水利厅分析,水利工程全部实行电子化招标后,每年仅减轻企业负担就达8000万元以上。

  在全面推行电子招标投标的同时,我省注重运用两手发力,着力解决水利建设管理市场不健全问题。

  “政府之手”抓监管。特别是加强对评标活动、投标保证金及标后依法履约等全过程监管。如:对于使用政府投资的水利工程施工、监理、设计施工总承包招标项目,原则上招标人不派代表参加评标委员会;单项合同估算金额在1000万元以上的施工项目要采用远程异地评标;对施工和监理招标项目,投标人中标后,电子招标投标系统自动锁定项目负责人(建造师)和总监理工程师,本项目完工前不能参加其他项目投标。各级水行政主管部门加强水利工程标后监管,督促招标人在合同实施中每半年和完工时,在电子招标投标系统中对中标人履约情况进行评价。

  “市场之手”促规范。水利部门不断完善水利建设市场信用信息平台,建立并公开市场主体信用档案,将水利建设市场主体信用信息应用到招投标过程,实行信用奖惩机制。从2013年7月1日起,在政府投资水利项目招投标中,招标人、招标代理机构将投标人信用信息作为资格审查及评标的重要依据,在招标文件中明确规定信用等级评分标准和不良行为记录扣分标准。信用等级为AAA级的企业,因其信用等级评分为满分,更有希望中标。出借资质、挂靠转包等不良行为因此得到有效遏制。

  七 新的征程,新的出发

  今年继续加大水利改革攻坚力度

  “十三五”的新征程已经开启。我省水利改革还在路上,依然任重道远。站在新的起点,我省水利改革又开始了新的出发。2月25日召开的全省水利工作座谈会部署,我省今年将继续加大水利改革攻坚力度。

  水利投融资体制方面:以城市水利建设为载体,发挥水利投融资平台作用,开展省级水利PPP项目试点;充分用好抵押补充贷款(PSL)、专项过桥贷款、金融债券等金融政策,引导社会和金融资本投入水利。

  水行政审批方面:精简审批事项,实行项目并联审查和厅内审查职责归口,规范审查审批程序、参加人员和费用标准;合理划分水利事权,探索建立水利事权划分与支出责任相适应的机制。

  水利工程建设管理方面:实现全省水利项目电子招标投标全覆盖,稳步推进项目代建制,逐步建立产权明晰的工程维护管理制度。

  水资源管理体制方面:加快推进规划水资源论证工作,稳步推进水资源督察制度建立、水资源资产负债表编制和水权交易等改革试点。

  农田水利新机制改革:以农田水利项目县建设为载体,推行“省定名额、市定项目县、县定项目区、村级竞争遴选”的立项模式,充分调动基层政府及受益群众的积极性,推广群众自建自管农田水利新模式。


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