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节水优先 两手发力

——农业水价综合改革的湖南试点

来源:湖南日报 作者: 时间:2015年08月17日

  

 

  各项目区发挥农民用水户协会的主体作用,实现“一把锄头”管水,图为宁乡县煤炭坝片区。

  

 

  2014年各类用水量占总用水量比重示意图

  

 

  农业水价综合改革试点,促进了节水增效、农民增收。

  

 

  宁乡县黄材灌区项目区水量遥测系统。

  (本版图片均由省水利厅供稿)

  传统农业,大水漫灌,水资源浪费严重,如何拨动农业节水“敏感神经”?

  2014年10月,国家发改委、财政部、水利部、农业部等国家四部委联合出台《深化农业水价综合改革试点方案》,在全国27个省选择80个县试点农业水价综合改革,我省岳阳县、宁乡县、浏阳市、长沙县、涟源市被列为试点县。

  “深化农业水价综合改革,旨在让农业水价更好地反映市场供求和资源稀缺程度,发挥水价在节水中的杠杆作用,激发农民的节水动力。”省水利厅财务处处长周波艺介绍。

  试点工作开展以来,省政府建立了分管副省长为召集人的联席会议制度,统筹协调农业水价综合改革试点工作。省发改、财政、水利、农业等部门密切合作,发挥价格调整、资金整合、行业指导等优势,形成工作合力。各试点项目县贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的指导思想,以促进农业节水增效为目标,以完善农业水价形成机制为核心,以创新体制机制为动力,从农业水权分配、农业水价形成机制、精准补贴与节水奖励机制、用水合作组织建设、工程建设与产权制度改革等方面入手,着力深化农业水价综合改革试点,探索形成可复制、易推广的改革模式,为全面推进农业水价综合改革积累经验、奠定基础。

  一、农业水权到户,用水总量“封顶”——

  农业告别“大锅水”

  水权,对很多人来说,还是一个比较陌生的概念。2011年的中央1号文件首次提出,建立用水总量控制制度;建立和完善国家水权制度,充分运用市场机制优化配置水资源。

  我省各试点项目区通过明确农业水权,按照“定额供水、计量收费、梯级计价、节约有奖、超用加价、水权可流转”的原则,推行用水定额管理,逐级分配到农民用水合作组织或用水户,从而实现农业用水总量“封顶”目标。

  ——推进水权改革,变“大锅水”为“商品水”。

  长沙县桐仁桥灌区率先实行水权改革。“就像林权、土地承包经营权可分到农户一样,水资源也可以分下去,这就是水权,不再是‘大锅水’了。”桐仁桥水库管理所所长易进通俗地说。

  桐仁桥水库,年平均供水量为1000万立方米,既承担着3.2万亩农田灌溉任务,也是长沙县北部16万余人的饮用水水源,且饮用水需求正以每年32%的速度快速增长。如何平衡灌溉供水与饮用水供水之间的矛盾?该县通过水权改革、科技计量入手,对灌溉用水实行总量“封顶”,挖掘灌溉节水潜力。

  经过科学核算,桐仁桥灌区以初始水权为基础,对农业灌溉用水实行总量控制,全灌区一年灌溉用水总量为552.7万立方米。根据灌区近10年来平均用水量测算,由水库配送到农田,按照平均用水204.6立方米/亩的标准制定配水定额计划,对灌区内的受益者以支渠(村)为单位分配水权,定额内水量实行低收费,超定额部分实行梯级加价制度。改革农业水费计收方式,像预存话费一样,实行“先费后水”预存模式。供水前,由农民用水户协会向灌区管理单位预购水权,年终按实际用水量结算水费,多退少补。

  ——发展科技计量,改“按亩收费”为“按方收费”。

  通过计量,水权才能量化。官庄水库浏阳灌区根据渠道的流量和水深、底宽和实际用水需求,建设20处量水设施,均设在每一个支渠的分水口,作为与农民用水户协会的水量计量点。在5个试点项目区,水费全部由“按亩收费”改为“按方计量收费”,全部实现斗渠口计量。桐仁桥灌区建成智能远程自控系统,既可远程控制灌区干渠、支渠闸门自动启闭,也可分段测流、分点计量,还能监测每个村组、用水户协会的水量分配。

  二、水价、补贴、奖励“三管齐下”——

  拨动农业节水“敏感神经”

  在农业、工业、居民生活、城镇公共、生态环境等各类用水中,农业用水价格长期偏低,难以充分发挥市场机制对水资源的优化配置作用。在试点过程中,我省通过完善农业水价政策、建立精准补贴机制和节水奖励机制,“三管齐下”,以经济杠杆拨动农业节水“敏感神经”。

  ——建立合理的农业水价形成机制。

  各项目区所在的发改物价部门对农业用水成本进行测算,在充分考虑农民承受能力、水资源稀缺程度等基础上,综合考虑水资源稀缺程度以及用户承受能力等因素,合理制定农业用水价格。改革后的水价,国有骨干工程达到运行维护成本水平,末级渠系达到全成本水平。区分不同作物,在终端用水环节探索实行分类水价。充分考虑田间水利设施建设情况、节水技术推广应用情况,对超定额用水探索实行累进加价,以此鼓励用水户节水和调整结构。

  涟源市山茂水库灌区实行“分类计价,超定额累进加价”,即:超定额用水越多,加价越多。用水定额部分,粮食作物的水价为0.155元/立方米,达到运行维护费用水平;一般经济作物的水价则为0.298元/立方米,达到全成本水平。粮食作物超定额用水,递增80立方米/亩以内,水价按基础水价的1.5倍即0.2325元/立方米收取;递增80-160立方米/亩以内,则按基础水价的3.0倍即0.465元/立方米收取。

  ——建立精准补贴机制和节水奖励机制。

  “通过农业水价综合改革,要达到节水的目的,但又不能过多增加农民的灌溉成本。这就需要建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。”省水利厅财务处处长周波艺说。

  铁山水库灌区实行的节水补贴、奖励政策,实现水价虽有所提高但农民支出实际减少、用水量减少但经济效益增加,当地不少农民尝到了节水的甜头。铁山灌区管理局发挥大型灌区经济结构多元优势,合理筹资补贴农业节水:每年安排至少不低于10万元,用于节约用水奖励及用水户协会年度评比中获得先进的单位和个人。资金来源如下:城市供水出资60%,库区养殖出资25%,电力生产出资15%。第一年安排资金10万元,今后逐年增加。

  从效益上看,这是多赢之举。按照水权分配方案,已参与改革的3个用水户协会,每年可节约用水460万立方米。铁山水库的产业结构包括城市供水、农业灌溉、发电和养殖。各产业用水效益有差异,其中,城市供水效益为0.3元/立方米;发电供水效益为0.04元/立方米;养殖年产值600余万元,虽然不消耗水,但必须保证正常库水位;农业供水效益为0.01375元/立方米。平均下来,每立方米的水,产生的效益为0.082元。由此推算,通过改革,参与改革的3个协会每年因节水为铁山灌区管理局带来的经济效益为31.40万元。而且,农业节水后,可用于城市供水的水量增加,有更多的空间扩张城市供水市场或用于水生态、水环境建设。

  涟源市、长沙县、浏阳市、宁乡县则实行政府补贴水价、节水回购政策。浏阳灌区管理处建立用水户协会精准补贴机制,在地方财政补助185万元的同时,对参与试点的5个农民用水户协会另外还补助奖励15万元。涟源市山茂水库灌区对农民节约用水定额部分,按0.15-0.20元/立方米的标准,出资予以回购,鼓励节约用水。同时,水权可流转,一个灌溉季结束后,节余水票可在用水户之间流转交易,也可由协会回购后卖给金石自来水厂,还可结转到下一个灌溉季。

  三、发挥农民用水户协会主体作用——

  “一把锄头”管水用水

  在农业水价综合改革试点中,我省注重调动农民参与的积极性,在利用中央财政资金改造末级渠系的同时,推进农民用水户协会规范化建设。由农民用水户自愿参加、自我管理,主要负责末级渠系工程建设、水价执行、用水管理、工程管护等,推行“输水到户、收费到户,水价公开、灌溉面积和实用水量公开、协会账目公开”的“两到户、三公开”制度,将渠系工程的“千根线”串成了“一根针”,实现“一把锄头”管水。

  涟源市山茂水库灌区项目试点启动后,在涟源市水务部门指导下,金石镇农民用水户协会及7个农民用水户片区分会随即成立,建立健全了供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度。灌区用水管水实行二级管理:金石镇农民用水户协会为灌区一级管水单位,主要负责测算灌区需水量,根据需水时段联系水库管理单位调水,合理向灌区受益村配水。各片区分会为灌区二级管水单位。协会确立了放水的“三先三后”(先水田、后旱土,先塘坝、后库水,先远灌、后近灌)的原则,根据各村用水量,按渠道设置好的水位流量标记,调节所属地段水闸的开启高度,定流量向各村供水,放水员再将水引入水塘和农田,一改以往“上游水飘飘、下游干焦焦”的局面。这样,避免了改革前的各家各户上渠守水,节省了劳动力资源,同时兼顾上、中、下游用水需求,避免了用水户争水抢水。

  宁乡县黄材灌区试点项目区,规范化组建两个农民用水户协会——回龙铺镇农民用水户协会和煤炭坝镇农民用水户协会。按照“灌区指导、政府参与、协会管理”原则,推行水务公开,按方收费,农民用的是放心水,交的是明白钱。协会成立以前,因为灌溉时不能“一碗水端平”,很多农民不愿意交水费。现在,协会一声号召,95%的农户主动把钱交上来,剩下几个不交的也过不了关。回龙铺镇村民喻家政说,协会成立前,工程坏了没人管,现在打个电话,协会就派人来修;原来财务账目不清楚,现在清沟花了多少钱,修坝花了多少钱,每户出了多少钱,都张榜公开,一清二楚。

  我省还创新建设模式,发挥农民用水户协会在工程建设管理中的主体作用。岳阳市铁山灌区、涟源市山茂灌区实行主要建材集中采购,以农民用水户协会为业主,自主选择施工主体进行项目区施工。水利部门和灌区管理单位指导解决施工中的各种技术问题,加强项目的质量监督检查。“自己的事自己更上心。”农民用水户协会对施工单位进行全过程的施工监督。涟源市山茂水库灌区以农民用水户协会为项目实施主体,完成末级渠系防渗节水改造43.7公里,铺设低压灌溉管网4700余米,建成稻作区管道节水灌溉示范片400余亩,建设各类节制闸阀59个,实现精准计量到户,灌溉周期由原来的7天缩短到了4天,末级渠系水利用系数也由原来的0.49提高到了0.8,年节水量可达126万立方米。

  [改革背景]

  农业节水 潜力最大

  国家实行最严格水资源管理制度,给湖南划定了一条不能逾越的“控制红线”——全省用水总量到2030年要控制在360亿立方米以内,用水增长空间十分有限,亟须推动全社会形成节水护水的良好风尚。

  在全社会用水总量中,我省农业用水占比近60%。省水利厅最新公布的《湖南省水资源公报》表明,2014年,全省各部门实际用水总量332.41亿立方米,其中农业用水200.19亿立方米。

  农业是用水第一大户,而且普遍采用大水漫灌,用水方式粗放,水资源消耗大,节水潜力也最大。立足我国现有的水资源条件,除了加快升级农田水利基础设施,最迫切的就是通过农业水价综合改革,创新体制机制,激发节水内生动力,这也是转变农业发展方式的重要内容。

  [改革成效]

  节水增效 节水增收

  经过近一年的努力,目前我省5个试点县农业水价综合改革试点任务已圆满完成,在农业节水、工程良性运行、生态环境、社会效益等各方面都取得了明显成效。

  试点项目区水利工程完好率提高到86%,恢复和改善了灌溉面积4.16万亩,减少了输水损失,末级渠系水利用系数提高到0.8以上;项目区亩均节水82立方米;亩均粮食增产60公斤。官庄水库浏阳灌区试点后,亩均粮食产量由原来的850公斤/亩上升到960公斤/亩;灌区范围内的普迹镇,以前每亩一年平均灌溉用水高达700立方米,如今用水量减少了200立方米。

  降低了工程管护费用和农业水费,降低了农民负担,试点项目区水费收缴率达到96.1%。其中:浏阳市从68.5%提高到93.5%,涟源市从20%提高到90%,岳阳县从60%提高到100%,宁乡县从55%提高到98%,长沙县从80%提高到99%。目前,官庄水库浏阳灌区执行的是物价部门核准的分类定价,粮食作物水价0.05元/立方米,经济作物水价0.06元/立方米,每亩水费比按亩收费时明显减少。

  建立了终端水价制度,农民用水户协会直接管理田间灌溉、投工投劳,杜绝水费收缴过程中搭车收费和截留挪用现象,使灌区水费可以实收到位,为国家骨干工程和末级渠系的维修养护提供了保障。减少了大量的用水纠纷,维护了农村社会稳定。

  我省试点项目区推进农业水价综合改革,工程良性运行得到有效保障,农田灌溉条件得到了根本改善,农民对“水是商品”的意识极大提高了,群众开始由“要我节水”向“我要节水”转变。通过充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用,不仅实现了农业节水、农民增收,还破解了水资源与经济社会发展难题。

  此外,由于灌溉用水量减少,相应扩大了河流、水库的水面面积,加快了回补地下水的速度,也相对增加了生态环境用水量,提升了灌区植被覆盖率。

  随着农业水价综合改革的稳步推进,我省将进一步促进农业节水,提高用水效率,实现水资源可持续利用。


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