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国有企业改革:寻求效率与公平的平衡点

来源: 作者: 时间:2007年01月09日

  国有企业改革已经风雨兼程,走过了28个年头。从上世纪80年代初下放企业经营自主权、实行利润留成、利润包干、两步利改税的简单放权让利,到80年代中期实行承包经营责任制推动企业所有权与经营权的两权分离,再到90年代初启动公司制改造,谋求建立现代企业制度,以提升效率为主要目的的国企改革取得了阶段性成功,调动了国有企业和职工的积极性,大部分企业业绩得到提升。但同时也暴露出,国有企业下岗失业职工增加,国有资产无人负责、资产流失严重等问题。2002年后,我国谋求建立新型的国有资产监督管理体制,寻找新的国有企业的出资人,解决所有者缺位问题。但如今,制约国有企业效率改进的深层矛盾仍然存在,而公平问题又日益严峻。如何在效率与公平之间寻求平衡点,成为国有企业改革与发展面临的突出问题。

  A、改进中的问题

  历史包袱沉重

  国有企业背负四大沉重历史包袱:一是冗员过多,人浮于事,不仅人力成本居高不下,而且内耗和负效应大;二是负债率过高,还本付息困难,资金难以正常周转;三是企业办社会,承担了大量非经营性投资和社会职能,资产质量下降;四是离退休人员多,在社会保障制度不健全的条件下离退休人员依附于企业,企业步履艰难。这是在传统计划经济体制和转轨初期形成的,如今国有企业虽然几经努力使这些问题有所改观,但仍不同程度地存在四大历史包袱。

  政策待遇不平等

  在扩大对外开放和积极利用外资的国策下,外商投资企业一直享受着以所得税为核心的优惠政策待遇;在允许并鼓励多种经济成分发展中,个体经济、私营经济依赖与地方政府联系密切的特点,往往受到地方政府官员的照顾;国有企业长期受到“预算软约束”和“父爱主义”的保护,到期债务无法偿还、资不抵债不能正常破产。

  税收优惠的结果自然是税后利润率高,而预算软约束的结果则是企业摆脱困境、追求盈利的压力、动力不足。

  管理相对落后

  在计划经济体制下,国有企业只是行政指令的执行机构,根本谈不上企业管理;进入转轨阶段又长期面对短缺经济,也用不着市场营销和市场管理;直到1998年短缺经济彻底结束,取而代之的是买方市场甚至是过剩经济,国有企业有了市场压力,才需要真正的市场营销管理,由于企业治理制度、人事制度、分配制度、社会保障制度不健全等约束条件,企业还没能真正学会和灵活应用市场营销的理念、方法和技巧。管理上的相对落后性,加剧了企业效益劣势。

  企业结构存在缺陷

  国有企业存在着“四多”:老国有企业多;生产传统产品的国有企业多;传统产业的国有企业多;老工业基地的国有企业多。在国有企业产权制度不健全、政企不分等问题没有解决的条件下,老企业技术创新能力不足,导致增加投资带来的边际收益递减;产品开发动力不足,长期生产传统产品,在产品生命周期进入到成熟期甚至衰退期后,出现市场占有率停顿或下降,企业利润率走低;传统产业技术创新停顿,进入夕阳产业的行列,企业发展前景黯淡,经济效益偏低;老工业基地客观上投资相对密集,资本和人力的聚集使投资成本上升,投资机会减少,企业的创新能力低就无法消化成本上升的压力,经济效益因而受到影响。

  分布战线过长

  大量的存量国有资本是按照把国有经济作为国民经济主体的定位形成的,国有经济几乎无处不在、无所不包,分布在国民经济各个领域,由此导致许多企业的、产业的和政府的难题。有限的财力被分散使用,企业普遍达不到规模经济,而且只顾建立新企业,无力顾及已经建立的企业的持续发展,企业技术老化,设备陈旧,成为长不大的“小老树”,竞争力低下;各地都争相建立完整的国有经济体系,重复建设严重,产业内部恶性竞争,经济效益下降;政府忙于“救火”,职能越位、错位、不到位的现象比比皆是。在建立社会主义市场经济的过程中,政府既要推进体制改革,又要负责宏观调控,解决市场失灵问题,弥补市场缺陷,还要消除发展中国家普遍具有的经济发展瓶颈。同时,在“主办”大量竞争性国有企业时,还必须救助大量效益低下、亏损严重、濒临破产倒闭边缘的国有企业,总是忙碌不堪,又费力不讨好,该做的事情无力做、做不好,政府效率下降。政企不分产权模糊

  国有企业的深层矛盾--政企不分、产权模糊,是上述问题的根源。由于政企不分,政府行为目标灌输到企业中去,使企业行为目标多元化,才形成了沉重的历史包袱;由于产权模糊,才会有政府对国有企业的预算软约束、国有资产无人负责、资产大量流失;由于经济体制不健全,为了吸引外资,才必须以优惠政策弥补体制缺陷,才形成不同经济成分之间政策待遇不平等;由于产权模糊,制约了国有企业改善管理,才导致企业内部管理落后;由于体制的弊端,制约着国有企业的技术创新、产品开发、结构调整,才使国有企业技术老化、产品结构和产业结构、区域结构长期不合理;由于政企不分,各个政府部门都充当国有企业的所有者,才使国有经济投资战线过长,这反过来又制约着国企经济效益提升。

  B、改进的战略安排

  为了提高国有企业经济效益,控制国有资产流失,化解国有企业深层矛盾,发挥国有经济的主导作用,并塑造平等竞争的社会主义市场经济微观主体,我国在国有企业改革攻坚中标本兼治,三线齐发。

  第一条线:为国有企业的发展创造良好环境并推进现代企业制度建设

  包括清理企业不合理负担,下岗分流冗员,降低企业负债率,剥离企业办社会的包袱,完善社会保障制度,解决企业离退休职工后顾之忧;调整经济政策,统一外资企业和国有企业的税率,统一不同经济成分的政策待遇;改善企业内部管理,引进先进的管理方法;提高折旧率,提高企业技术水平;促进企业产品开发,改善产品结构;压缩长线产业,调整产业结构;继续对国有企业实行股份制改造,实行出资人的终极所有权与企业的法人财产权分离,建立法人财产制度、法人治理制度、有限责任制度,建立现代企业制度,解决国有资产无人负责问题。

  第二条线:调整国有经济布局重新定位国有经济

  按照社会主义市场经济的要求,公有经济要占主体,但公有经济包括国有经济、集体经济、中外合资合作企业中的公有资产、股份合作制经济、股份公司中的公有股,以及混合所有制经济中的公有资产等多种公有经济,公有制占主体不等于国有经济占主体,是多种公有经济共同占主体,国有经济要占主导。主导不等于主体,主导作用主要体现在控制力上,国有经济要控制关系国民经济命脉的关键行业和主要领域,控制涉及国家安全的领域、重要的公共产品和服务领域、自然垄断性行业,以及国民经济支柱产业和高新技术产业主要门类中的骨干企业,其他领域的国有经济都可以退出。事实上,中国弱小的财政已经难以支撑庞大的国有经济的盘子。为此,需要调整国有经济布局,国有经济从一般竞争性领域中适当退出。

  在调整国有经济分布结构中,管理者收购(MBO),国有资产转让、重组,国有股减持,外资并购等,都应是可以选择的手段。但为避免在转让国有资产中暗箱操作,管理者或政府官员利用在国有企业中的特殊地位和与国有企业的特殊关系,低价转让和收购国有资产,造成国有资产流失,必须制度规范在先,资产转让在后。这包括完善国有资产评估制度、竞争转让制度,建立全国统一、透明的产权交易市场,建立独立于公共财政预算体系之外的国有资本经营性预算体系。

  第三条线:改革国有资产管理体制

  建立中央和地方两级国有资产管理体制,由国资委履行出资人职责,享有所有者权益,管人、管事、管资产。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由国务院国资委履行出资人职责;其他国有资产由地方国资委履行出资人职责。在新的国有资产监督管理体制下,推进政企分开,实行所有权和经营权分离,完善法人治理制度,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值的要求,探索国有资产管理和企业改革、建立现代企业制度的路径。

  C、当前的困局与新的突破

  既要进一步提高国有企业的效率和市场竞争力,又要避免过大的社会震动,增进社会公平,在提升国有企业效率与实现公平之间找到平衡点,破解国有企业改革攻坚中的困局,2006年以来,推进主辅分离,对国有企业实行正常破产制度,建立国有资本经营性预算体系,成为国有企业改革的焦点。

  推进主辅分离

  在161家央企中,大部分不仅从事经营性业务,而且主办各种各样的社会机构,在经营性业务中,既有主营业务,也有大量的非盈利的或微利的非主营业务,降低了国有企业的资产质量。只有剥离企业办理的社会机构,分离非主营业务,集中经营核心的主营业务,才能真正提高国有企业资产质量,提升企业市场竞争力,在面对日趋激烈的国内、国际市场竞争中获得生存和发展的机会,才能使国有企业获得平等的市场竞争条件。

  国有企业主辅分离的过程不仅是企业资产的重组过程,实质也是企业员工利益的整合过程,必然触及从事辅业的员工的既得利益。为了避免过大的震荡和冲突,首当其冲的是设计合理的员工补偿方案,合理安置失业职工。

  实行破产制度

  1994年开始实施国有企业政策性关闭破产。政策性关闭破产一直是近十几年来国有企业的“保护伞”,包括对破产财产认定和债务清偿顺序作出特殊规定,并给予财政支持。在2006年中央预算中,中央财政安排338亿元,用以推进国有企业政策性关闭破产和中央企业分离办社会工作。政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下,解决国有困难企业退出市场的一项制度安排。

  《企业破产法》是市场经济条件下的基础性法律。2006年底,实行《企业破产法》,对国有企业实行正常破产后,除已列入国务院总体规划的国企外,其余约10万户国企将失去“特殊照顾”政策,转而选择市场化的退出方式,可以强化企业的预算约束机制,为各类竞争性企业创造公平的竞争条件,塑造出平等竞争的市场经济微观主体。这在政策性破产的过渡性安排取得明显成效、避免了企业破产导致过大的社会震荡以及社会保障制度体制改革取得实质性进展的条件下,可谓水到渠成。

  为了兼顾公平与效率,我国在贯彻《企业破产法》中,一方面,实施企业重整制度,对一些因各种原因面临困境,但有挽救希望的企业,通过实施重整,尽可能避免因破产清算带来的职工失业、社会财富损失等社会震荡;另一方面,考虑我国国有企业的特殊性和我国的国情,在破产清偿顺序中,优先清偿破产人所欠职工的工资,医疗、伤残补助、抚恤费用,社会保险费用以及依法应当支付给职工的补偿金等,保护职工权益,兼顾担保制度的稳定,维护交易安全。

  建立国有资本经营性预算体系

  自1994年以来,国有企业就不再向财政交纳税后利润,而是留归企业自己支配。这是进一步向企业放权让利、使企业得到更多资金支持的举措。但是,随着国有企业剥离历史包袱,利润迅速增加,大量不上缴的利润作为预算外资金由企业自行支配,容易产生财经秩序混乱,也导致了严重的社会分配不公平问题。

  国有企业利润差别较大,这些利润既可能是企业经营管理改善、职工劳动效率高带来的,也可能是由于政策倾斜、行政性垄断、自然垄断、投资质量高带来的。在倾斜政策支持下,企业利润增加;在市场准入限制严格的条件下,能够获得投资机会的国有企业等于获得了垄断经营的权利,并由此获得高利润;在自然垄断下,如煤炭、石油、有色金属等行业,企业占有了优质资源,开采成本就低,就可以获得高额利润;国家重点投资的企业,资本质量好,也能够获得高利润。国有企业利润都由企业自行支配会不合理地拉大企业、行业间收入差距,显然也不公平。

  国有企业是全民所有制企业所采取的具体形式,企业并不是资本的最终所有者,投资于国有企业的利润收益归全民所有天经地义。通过建立独立于公共财政体系之外的国有资本经营性预算体系,国有企业利润分红构成预算收入,不仅是规范财经纪律的重要举措,也有利于增进社会公平。

  在国有企业公司化改革中,出资人的最终所有权与企业的法人财产权分离,在法人治理制度下,董事会提出企业利润分配方案,包括国有资产监督管理委员会在内的股东在股东大会上审议董事会提出的利润分配方案,利润既可以用来扩大企业的再生产,增加国有资本的股本额,也可以分红,分红部分应该归所有者,构成国有资本的经营性预算收入。国有资本经营性预算收入用于支出,目前主要用于经营性支出,即投资于关系国民经济命脉的关键行业和主要领域的企业,将来可以拿出部分给全民分红。


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