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国有企业改革尚在攻坚

来源: 作者: 时间:2008年03月28日

  国企改革的经验主要有这么几条:第一,明确以建立现代企业制度为方向,国企改革真正进入以制度创新为主。现代企业制度的典型形态为股权多元化的现代公司制,所以以现代企业制度为方向就是要推进公司制股份制改革,完善法人治理结构。第二,从整体上搞好国有经济,而不企求把每一个国有企业都搞好。中国有二十多万个国企,要把他们每一个都搞好是不可能的。这就要求明确国有经济的定位,即控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。按照这个定位对国有经济进行布局和结构的战略性调整。国有经济定位会随着经济发展、改革深化而发展变化。第三,完善国有资产管理体制,使国有企业所有者到位。十六大报告明确了国有资产管理体制的方针和要求,今后的任务就是要完善,包括加快建设国有资本经营预算制度,真正实现管资产和管人、管事相统一。第四,着力抓好中央企业。抓大放中小的方针是正确的。就全国来说,应着力抓好中央企业,形成几十家有自主知识产权、知名品牌、国际竞争力的、进入世界500强的大企业,更好发挥主导作用。地方(指省、市、自治区)应着力抓一二十家有优势的企业。第五,积极推进垄断行业改革,同时加强政府监管和社会监管。第六,把改革成功经验及时提升为法律,指导以后的改革规范进行,其中,加强国有资产监管、交易规范、完善公司治理等特别重要。

  国企改革的教训主要有:第一,改革初期,由于没有经验,立法、规范、管理滞后,致使国企转制中出现国有资产流失问题,有些触目惊心。第二,垄断行业改革抓得不够紧,以至于既得利益固化,成为改革的阻力,包括设置过高壁垒阻挠竞争。第三,国有企业退休职工,下岗分流职工,为改革作出了贡献,但不少人生活陷入困境,社会应给予他们更多的关心。第四,政企不分问题由于政府职能转换没有到位,至今未很好解决,政府仍通过多种途径和方式干预企业的生产经营活动,致使企业作为市场主体地位受影响。

  衡量国企改革是否成功的标准是看其是否解放和发展了社会生产力

  衡量国有企业改革是否成功的最根本的标准,应当看其是否解放和发展了社会生产力,促进了整个国民经济的发展。具体来说,就是从整体上看,国有经济是否发挥了主导作用,国有经济的控制力是否得到了增强;从单个企业来说,看其是否有效益和承担了社会责任。按照这个标准,应当说,国有企业改革取得了实质性进展,虽然还有很多攻坚任务,但已渡过了最困难的时期。

  国有企业改革,是中国经济体制改革过程中最困难和争议最多最大的改革。其中一个重要的原因在于观念上的障碍,最主要的观念障碍是认为国有企业改革就是私有化。每年“两会”期间都有人给人大代表、政协委员写信,不赞成进一步推进国企改革,认为前一段改革是搞私有化,国有企业卖得太多,公有制主体地位受到动摇。然而,通过考察,数据不能支持上述观点。我们的国有资产和净资产都在增加。当然也有流失的情况,而且流失得可能还不少,但国有总资产和净资产都在增加,其对GDP贡献的比重这几年没有下降,大约1/3多一点。在金融行业,虽然现在国企纷纷上市了,但国家绝对控股,金融业为国家创造的增加值也不少。也就是说,国有经济对整个国民经济发挥着主导作用,具有控制力。

  在产权改革中国有资产流失的问题,曾经成为全社会争论的焦点,至今也没有得到完全彻底的解决,但是情况已经有了很大的好转。产权改革的一个途径就是上市,上市以后问题就比较容易解决了。上市首先要对产权进行公开评估,包括引入国外的一些评估机构进行评估,这一点我们目前做得还是比较规范的。国有资产要进入产权交易所通过竞价出售,而不像以前只凭市长一句话,说贱卖就贱卖。所以说,通过整体上市和推进产权交易规范化,防止国有资产的流失,这应该是比较可行的方法,不会再有太多太大的问题了。因此,当年争论的国有资产流失问题,现在不那么严重了。

  至于前几年争论很大的MBO(Management Buy Out,管理层收购),国资委也出台了相应的政策,划定了MBO的范围:大型国有企业不能实行MBO,中小型企业可以搞,但设了几个门槛。比如,不能玩空手道,自己手里一分钱都没有,却号称要把企业买下来,然后用这个企业向银行作抵押,再拿抵押来的钱支付购买这个企业的账款;又比如,管理层不能自己出价自己买,等等。事实上,当年争论的问题现在已经不是很突出了,或者说已经被别的问题淹没了。当然,当年的争论是起了作用的,因为争论促使一些政策出台,从而使当年的问题现在已经不成为问题。

  这些年来,还有许多对国有企业改革提出质疑的问题,例如,对于国有企业转制和工人下岗,现在依然有人持反对意见。他们认为,国有企业组织管理形式并不落后,反倒是民营企业的家族式管理形式更加落后。所谓国有企业效益低只是个伪问题,私营企业、外资企业照样有低效益问题。另外,工人下岗给国家带来了更加沉重的负担,由企业负责的福利保障最后都转由国家买单。他们还认为,国有企业在20世纪80年代生存困难的原因主要是计划体制下的供求链被破坏及金融支持的中断。总之,国有企业改革是一些经济学家出的馊主意。这种认识我认为是不全面的。中国的实践表明,在转向社会主义市场经济后,大量在一般竞争性领域的国有企业,在市场竞争中陷入困境。国有企业由于实行大锅饭体制,冗员很多,负担很重,效率很低,下岗分流是无奈之举。大量下岗工人为中国改革作出了牺牲,社会有责任给予补偿。国有企业只有改革,才有出路,已是历史的事实。

  中国国有企业改革搞了30年,不断地在深化,我认为成绩是主要的。当然问题也很多,包括国有资产流失问题,这也不必忌讳。中国那么大,改革又是仓促上阵,有问题是难免的。我们的改革不是先立法,先定规矩,而是先做。一做就会出现不规范,等到出了问题再来纠偏。有些地方,比如台湾,建个公营企业要先搞个立法,先确定这个企业是干什么的,必须达到哪些要求。这一点我们改革初期是很难做到的。我们有几十万家企业要改革,而且没有经验,因此回过头来看会发现出了不少问题,但我认为总的方向是对头的,特别是1992年、1993年确立把现代企业制度作为改革方向,是非常正确的。这几年,因为经济发展很快,国有大型企业、中央企业确实很强劲,发展势头很好。1997年,全国国有工商企业实现利润800亿元,而到2006年,全国国有企业实现利润达1.2万亿元,增长了14倍。去年更高,光是中央企业利润就上万亿元。去年国有规模以上工业企业利润增幅已经接近平均增幅,超过了集体工业企业的增幅,应该说,竞争力已经比较强了。这和20世纪90年代末那种要脱困的形势相比,差别太大了。

  当然,国企脱困是花了很大代价的,国家用于对冲银行呆坏账的准备金达1500亿元以上,技改贴息200亿元左右,债转股金额4050亿元。另外,还有4000多万工人下岗,前面说了,这些工人为国企改革作出了贡献和牺牲,国家在财政好转的情况下应该给予补偿。总的来看,虽然付了一些代价,但成效显著,不走这一步是不行的。

  成功的国企改革能够符合市场经济的发展要求

  国有经济的定位要随着经济的发展和市场经济体制的完善而有所变化。因此,这个问题要历史地看。1978年,城市里国有企业几乎一统天下,农村又都是人民公社生产队体制。国有经济的基础那么雄厚,这时候进行市场化改革,不能立即到位,必须一步一步进行。所以在改革初期很多盈利的、竞争性的企业保留国有性质是很自然的。等到个体、私营经济,包括外资经济,都发展起来了,就可以平等竞争了。1999年对国有经济的定位是:关系国民经济命脉的重要行业和关键领域要由国有经济控制。具体化为四个领域:关系国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业的重要骨干企业。这四块到现在还适用,但第四块主要是竞争性的,我认为可以逐步从绝对控股变成相对控股,随着市场经济的发展逐渐由市场来选择。关系国家安全的当然要保留国有;自然垄断领域现在看还需要保留国有企业;提供公共产品和服务的,有一部分也不一定非得国有,国家可以买单,让私营企业去做。我认为,随着市场经济的发展,国有经济的定位要逐渐向前三块转移,竞争性领域要根据情况,先退出一般竞争性领域,然后,逐渐由市场来选择。

  国有企业的优势,还是在投资比较大、建设周期比较长、规模效益比较明显、特别是社会效益突出的行业和领域。其他方面,特别是一般竞争性行业,个体私营企业有优势,因为他们最贴近市场,能够灵活地反映市场需求。国有经济和其他非国有经济在各自有优势的领域发挥作用,这可能是比较好的搭配。

  抓大放小的方针是对的。国有大型企业比如许多中央企业,在许多方面有优势,效率较高,它们是国有企业的主干,国家应着力抓好。大量中小企业,主要在一般竞争性领域,许多企业不能适应市场,需要用多种形式放开搞活,而不能只归结为一个“卖”字。

  传统的国有制是不适应市场经济的,所以党的十五大提出要寻找公有制的有效实现形式,根据中国的经验,股份制作为国有制的实现形式,看来是和市场经济相适应的。在市场经济中,国有企业还是有自己优势的。有些领域,比如说石油开采、勘探,谁能比得过国企啊?像海洋石油,投资很大,民间资本没那个能力搞。又比如,现在建个核电站,风险很大,投资又非常多,恐怕只有国有企业具备这个能力和优势。总之,竞争性领域中门槛特别高的,还是国有企业有优势。当然,民营经济壮大后情况可能会有所不同。

  国有企业能不能搞好,确实是个有争论的问题。世界上也有国有企业搞得好的,比如新加坡,法国有些国有企业搞得也不错。但是也有很多国有企业没搞好的。国有企业必须充分利用自己的优势,在有优势的领域开展活动;在没有优势的领域要慢慢地退出。还有一些资源性的企业,像神华、中煤和一些地方上保留的国企,还是有它的优势。比如开矿,需要处理好与矿周围及矿上的农民的关系,这一点民营企业就很难办到,而国有企业做工作就相对有优势。另外,私营企业如果监管跟不上,也是不行的。最近我看了一本书,叫《私有化的局限》,书里说,尽管私有化能够提高效率,但私有化过了头,反而会带来效率的损失。如果政府监管和社会监督跟不上,同样会产生很多问题,依然不会有效率。所以说私有化也有局限,就跟公有化有局限一样。因此,国有企业改革并不是一私有化肯定就好。当然,国有企业在自己没有优势的领域是缺乏竞争力的,所以现在要对中小企业放开搞活。我记得20世纪90年代末,有人就说,并不是国有企业都搞不好,“两面针”就搞得很好。后来有人提出,搞得很好的国有企业有两种处理办法:要么趁搞得很好时赶快卖掉,卖个好价钱;要么继续把这个企业搞下去,不能因为它处在一般竞争性领域就硬让它退出。总体来说,在一般竞争性行业,国有企业搞好比较困难,但也不能说就一个也搞不好,不能绝对化。

  在国有资产管理体制上,政企分开也是可以做到的。国家就充当股东的角色委托董事会来做重大决策。如果董事会决策不力,就进行撤换,改组董事会。这才叫政企分开,否则国家是管不过来的。总之,国家要做的是履行出资人的角色。

  深化改革,完成国企改革中的攻坚任务

  国有企业改革最困难的时期已经过去了,但是还有许多攻坚任务,其中最难的就是深化垄断行业的改革。垄断行业已经形成了既得利益。前不久我参加一个会议,会上有人介绍说,现在有些垄断行业可以跟你讲上12个钟头,摆出1000条理由,就是不让其他人进入他们的领域,就是要维护他们的既得利益。其实从世界上来看,自然垄断业务是市场失灵的,电网、铁路干线、电话线等不能由好几家来竞争,只用一家是最有效率的。但这样的领域现在越来越少了,属于极少数。包括过去认为属于自然垄断的行业,如铁路、航空、电信等,有许多非自然垄断性业务可以引入竞争。像航空公司,航线就是那几条航线,这是无法改变的,但航空公司可以租航线经营。

  垄断行业通过改革引入竞争机制,可以优化资源配置,提高效率;老百姓可以得到收费低质量优的服务,改革的动力应该是充足的。但也有巨大的阻力,即部门利益作祟。我去美国探亲,从美国打电话到北京,一分钟一般就是人民币两毛钱左右,而我们国内最便宜的是一分钟两块四。其实越洋电话成本很低,有人说就一毛钱左右。所以改革很难,一改革垄断部门的丰厚利润就没有了。垄断行业改革不应该能拖就拖,重蹈当年公车改革的覆辙。10年前的公车改革,方案都已经定好了,连进出政府部门的出租车公司都找好了,但由于某些人的反对,最后不了了之。我们一直在说渐进式改革好,但渐进式改革也有问题,它带来既得利益固化,使得有些攻坚任务久攻不破,而且改革成本日益增加。

  因此,垄断行业改革需要党和政府强力推动,要有魄力。如果总通过协商解决,谁都有否决权,既得利益一方就会竭力维护自己的利益,拒绝协调。我记得1991年,当时还是生产资料价格双轨制,但是双轨价差已经很小了,我们这些研究价格改革的学者建议双轨价可以并轨了。但当时有关部门强调,他们管的物资不能并轨,否则重点工程就难以保证。怎么也协调不下来。最后,国务院修订价格目录,规定哪些价格政府管,哪些价格政府不管,并把大量生产资料价格归入政府不管的范围,价格由市场调节,这个问题就解决了。如果一定要通过协商,这个问题根本解决不了。现在垄断行业的改革有点与之类似。

  另外需要深化的是国有资产的管理问题。搞了14年的《国有资产法》去年12月份开始在人大常委会上审议。我记得2002年十六大的时候,国有资产管理体制改革方针就已经定了。容易做的,像工商行业的国有企业资产,是国资委在管。还有好几大块到现在还没定下来,例如金融企业的国有资产、非经营性的国有资产以及自然资源资产。山西的煤老板为什么那么赚钱?就是因为自然资源资产没有管好。他们通过各种途径获得开采权,财源就滚滚而来。时隔6年,有些国有资产管理方案依然迟迟没有出台,动作偏慢。我们到2020年要建成比较完善的市场经济体制,时间已经不多了,也就十一二年,如果按照过去那样的速度,要如期建成比较完善的市场经济体制还是有问题的。

  还有一个问题就是大型中央企业的股份制改革偏慢。在150家中央企业里,只有6家是投资主体多元化的,剩下的都是国有独资。现在的银行,像工商行、建行、中国银行等,都是整体上市。而在过去,中央大型企业都是把好的资产拿出去上市,把差的资产都留给集团公司。集团公司是国有独资的,也就是说,企业把包袱都甩给了国家。这种方式存在一定的问题,我个人以为还是整体上市比较好。当然,还有一个办法就是引入战略投资者,这方面的任务还是很重的。诚然,并不是所有的国企都要股份化,但绝大多数是需要的。十六届三中全会指出,股份制是公有制的主要实现形式,而且股份制的确和市场经济比较接轨。地方企业股份制的问题基本解决了,现在的问题主要集中在中央企业。当然央企也有难处,因为央企太大了,战略投资者不太容易引进。有些资源性企业,比如中石油,主要的资产上市了,剩下的一些包袱留在集团公司了,在一段时间内人家是不愿意来背你这个包袱的。

  总之,对于30年国有企业改革的总结与回顾,我们可以得出这样的结论:国有企业改革的大方向是正确的,改革取得了实质性的进展;国有企业改革中出现的问题和矛盾,只能通过深化改革才能解决;目前国有企业改革仍处于攻坚阶段,只有坚持既定的改革决心与目标,坚定不移地推进改革,才能取得国有企业改革的全面胜利。


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