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财税体制改革,迈向现代财政制度

来源:人民日报 作者: 时间:2014年07月03日

  财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。6月30日,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,社会各界的关注目光,再次聚焦新一轮财税改革。

  财税体制改革,发挥着突破口的作用

  “财政职能、财税体制最具综合性,不仅政府部门的所有活动需要财政支出支撑,财税与企业、居民的联系也最广泛、最紧密。财政制度安排涉及社会的各个领域,财税改革是全面深化改革的关键。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。

  改革开放以来,财税体制改革始终承担着“先行军”的使命,发挥着突破口的作用。新中国成立以来,我国财税体制历经多次调整,大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制、再到“分税制”的沿革历程。特别是1994年实施的工商税制和分税制财政体制改革,涉及范围广、调整力度大,对经济社会产生了深远影响,成为我国财政史上的一个重要里程碑。

  1994年财税体制改革,主要内容是改革工商税制,实施新的税收制度;实行分税制财政体制。这次改革,建立了适应社会主义市场经济的财税体制的基本框架,调动了各方积极性,激发了市场活力,为我国经济持续健康发展奠定了基础。

  20年来,我国财税体制又经过了多次调整和完善:逐步消除“内外有别”的税费制度,全面统一内外资企业税制,让各类企业站在同一起跑线上,促进市场公平竞争;推进农村税费改革,全面取消农业税,着力减轻农民负担;建立完善转移支付制度,促进基本公共服务均等化;建立完善部门预算和国库集中收付制度,规范财政收支;实施政府采购管理制度改革,提高财政支出效益,降低行政运行成本;实施成品油税费改革,进一步理顺税费关系,鼓励节能减排,建立科学发展的机制等。

  “通过这些调整和完善,我国现代财税体制基本框架初步形成。它的突出特点是适应社会主义市场经济体制要求,同时又较好地借鉴和体现了国际一般原则,为建立现代财政制度奠定了良好基础。”财政部财科所副所长刘尚希认为。

  现行财税体制存在不足,一些深层次矛盾逐渐显现

  当前,我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段,经济运行和社会发展呈现出许多新的变化,财税体制的职能和调控力度也在不断加大。然而,现行财税体制还存在一些问题和不足,不能很好适应改革发展新形势的要求,一些深层次的矛盾逐渐显现。

  “税收优惠政策过多过滥是一个突出问题。一些地方为了招商引资,向企业许诺只要前来投资落户,就可以享受最优惠的税收政策。”刘尚希说,现在很多地方争相建立五花八门的开发区、高新区,在税收政策上往往都有特殊优惠。区域内的企业有税收优惠,区域外的企业没有优惠,就会造成区域之间企业税负的不公平。还有一些地方政府违规变相减免税,把从企业收上来的税,以各种名义又返还给企业,结果导致财政收入虚增、乱用。这种政策倾斜造成的“税收洼地”危害很大,不利于公平竞争和统一市场环境建设,阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。

  “重点支出挂钩机制,在特定发展阶段发挥了积极作用,但现在看来也有不合理的一面。”一位西部地区基层财政干部说,基层市县之间的经济发展差距很大,经济好的市县一年财政收入高达上百亿元,穷的只有几亿元。像医疗卫生、社保这类重点支出,如果与财政收支增速挂钩,就会造成穷的市县投入力度,远远低于经济发展好的市县,使保障水平进一步拉大。

  据统计,目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类,2013年这7类重点支出即占全国财政支出的47.5%。支出挂钩机制还导致了财力的固化,使各级政府很难统筹安排预算,有的事项是亟待投入却没钱,有的事项则是“钱等项目”,影响了财政运行效率。

  同时,中央和地方事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范;转移支付制度不尽完善,项目过多、规模过大,资金分散难以形成合力,也造成财政资金效率降低,不利于推进基本公共服务均等化。在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面,现行税收制度的功能较弱,有待在未来的改革中继续完善。

  实现国家治理体系和治理能力现代化,财税体制要有根本性突破

  在我国经济社会发展的新形势下,构建科学的财税体制,将国家治理的基础夯得更实,更好地发挥重要支柱作用,新一轮的财税体制改革应该从何着手?

  “新一轮财税体制改革,是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是立足全局、着眼长远的制度创新。”财政部财科所所长贾康表示,实现国家治理体系和治理能力现代化,财税体制首先要有根本性突破。深化财税体制改革的目标,是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。

  新一轮财税改革将重点推进3个方面的改革:改进预算管理制度,强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度;深化税收制度改革,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用;调整中央和地方政府间财政关系,在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。

  “全面深化改革,不是某一个领域的改革,也不是某几个领域的改革,而是全面的涉及所有领域的改革。显然,这场战役的部署,要从构筑国家治理体系的基础和支柱做起。”高培勇说,也就是从财政作为国家治理的基础和重要支柱出发,从财税体制作为国家治理体系的重要组成部分要在更高层次、更广范围发挥更大作用出发,构筑顺应历史规律、切合时代潮流、代表发展方向的现代财政制度,应当也必须是新一轮财税体制改革的基本立足点。


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