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项目稽察工作方法的理论与实践研究

来源: 作者: 时间:1900年01月01日

研究重大建设项目稽察工作方法,应当借鉴国外项目监管的经验,结合我国项目稽察工作的特点,运用系统科学的理论作指导,总结重大项目稽察工作的实践,从理论与实践的结合上,探索其中的规律性。
  一、国外项目监管经验借鉴
  ()发达国家项目监管的经验
  从整个发达国家情况看,政府对公共工程项目一般实施直接的监督检查。其主要特点是:
  1.在监管体制上,实行分级负责、专业专职的监管制度。一是明确分工,分级监管。二是建立专门机构,实行专业化监管。如美国总检查长办公室,在联邦政府各部门和州及地方政府均设有总部办公室或分部办公室,独立于各部门外专事于对政府出资的重大建设项目的监督和管理。
  2.在监管方式方法上,以工程质量和投资控制为重点,实行从项目决策、设计、施工到后评价全过程、全方位的动态监管模式。在项目决策阶段,主要进行可行性评估,合理确定投资额。在设计阶段,主要对设计过程和设计结果开展评审和监控,以实现对设计质量和工程造价的控制;对设计单位进行评分,输入数据库,作为以后招投标的依据,并供社会查询参考。在施工阶段,实行公开招投标制度,确保以最低价中标;对施工过程运用经济、法律手段进行间接管理(如德国、英国、法国等),或者直接派出检查人员定期或不定期地进行全面检查(如美国、日本等),对某些类型的项目则实行连续性检查。在项目后评价阶段,对项目执行情况进行评价,并把评价结果作为国家预算分配的一个重要因素(如美国)。
  ()世行、亚行对贷款项目建设的监管
  1.对使用贷款项目和国家制定一整套严格的审察、监督和管理制度。对运作不符合其要求的项目,停止拨款,经整顿并规范运作后才恢复拨款,以保证贷款的安全和有效使用。
  2.对项目建设全过程进行监控和评价(评估)。在项目前期阶段,主要通过派出评估团到现场进行全面评估,以提高项目选择的准确性。在项目执行阶段,采取派出检查团对项目实施过程跟踪检查与要求项目单位定期报告相结合方式,掌握项目建设过程的动态情况,及时研究和采取相应的对策,促进项目的顺利实施。在项目后评价阶段,项目完成后,即对项目的经济、社会、环境效益进行评价;项目完成一段时间后,还要对其实施效果进行再评价,以总结经验教训,用于未来项目的准备和执行。
  ()国外项目监管的经验启示
  归纳发达国家和世行、亚行项目监管的做法,有以下几点值得我们借鉴:
  1.要制定一套项目监管的法规制度;
  2.要建立项目监管专门机构,对国家出资项目实行专业化监管;
  3.对国家出资项目建设管理要实行全过程、全方位的监督检查;
  4.要设立相关的监测系统和评价(评估)系统,对项目建设过程进行实时监控和评价;
  5.对项目参建单位及其人员的业绩、信誉等实行动态评分管理制度。
  二、我国的项目稽察工作及其特点
  经过两年来的发展,目前全国已初步形成了一个部门间分工协作、中央与地方分级管理的项目监管体系:
  --横向,计划、财政、审计、纪检及相关主管部门按照各自职责分工,分别对国家资金管理使用、国债项目建设管理以及违纪违规问题开展监督检查,在此基础上加强相互配合,协同动作,形成了资金管理和项目建设的监督体系。
  --纵向,中央和省(区、市)两级分别建立各自的项目稽察机构,分别负责对中央政府和地方政府出资的重大建设项目的稽察监督。与其他系统的监督机构一起,构成了以项目稽察占主导地位的两级项目监管体制。
  我国项目稽察主要对项目建设中是否按照基本建设管理制度、相关的法律法规和投资计划规范运作进行监督检查,对稽察发现的问题要采取相应的处理措施,督促项目整改,因而是项目监管的重要组成部分。从狭义上讲,项目稽察属行政执法监督的性质。但是,这种行政执法监督又与一般行政性监督检查不同,其主要特点是:
  1.制度性。一般行政性监督检查是临时性的,往往根据情况需要来进行;而项目稽察工作是经常性的,要对建设项目实施动态实时监控,是国家重大建设项目监督制度的有效实现形式。
  2.综合性。现有的审计、纪检等部门也有对项目监督职能,但是其监督对象更多的是企业和管理单位等,监督的内容主要是财政收支和有关违规违纪行为,而项目稽察要对项目建设实行全过程、全方位稽察,还要督促项目整改,加强改进项目管理政策研究,是全面的、综合性的项目监管工作。
  3.独立性。项目稽察实行特派员负责制,稽察特派员要对稽察的事实和稽察结论负责,因此稽察工作要独立进行,不受外界的干预和影响,项目稽察中有时需要聘请一些质量专家和财务专家帮助把关,但稽察特派员要始终把握稽察的原则和方向,保持自身的独立性;稽察中的食宿和交通等费用全部以专项经费支付,不与项目单位发生经济往来,以确保稽察工作的客观、公正。
  项目稽察工作的上述特点,决定了其不能照搬一般行政性监督检查的做法,应当按照自身特点建立和完善项目稽察制度,依法办事,规范运作;并且要形成自己独特的、系统的、适应稽察实际需要的一整套工作方法,以有效地实施对重大建设项目的监管。
  三、项目稽察工作方法的理论研究
  项目稽察广义上也是一项管理活动,应当以与之关系密切,适用性、指导性最强的系统科学理论作为理论基础。
  ()系统论的基本观点及其在项目稽察工作方式方法上的应用
  系统论认为,任何系统都是由特定部分组成,有一定层次和结构,与环境相互作用并产生一定功能的整体,具有整体性、层次性、结构性、环境相关性和功能性五大特征。管理系统对象应遵循整体性、综合性、层次性、结构性和环境相关性五项基本原则。按照这一理论,项目稽察过程也有系统性,都是由稽察人员、稽察对象(项目)和稽察手段三部分所构成,并处于一定环境中,具有一定的功能。而稽察对象即项目的实施过程也是由立项、可研、设计、开工、施工、竣工等各阶段和项目审批、项目法人、资金拨付、资金使用、招投标、合同管理、工程监理、工程质量、工程进度等各方面要素所构成的一个整体,其与自然、社会环境相互作用,并将产生一定功能的系统过程。只有运用系统观点去考察和监督项目的实施过程,才能全面了解和把握项目实施的全部真实情况和存在问题,采取相应的措施,促进项目按计划目标去实现,达到应有的功能。应用系统论的理论和方法,主要根据系统的基本特征去认识稽察对象,用管理系统对象应遵循的基本原则作指导,科学确定稽察的内容和范围。据此方法,在稽察内容和范围上应把握以下几点:
  1.稽察工作要贯穿于项目建设的全过程。即要从项目前期工作开始介入,一直到项目的竣工验收。
  2.稽察内容要包括项目建设的各个方面。综合把握各方面因素对项目建设的影响,及时纠正项目建设中各方面存在的问题,促进项目全面实现预期目标。
  3.稽察过程中要注意检查各层次运作情况。以了解项目建设管理中各个层次是否运转畅通,是否存在违规行为。在项目内部,要把稽察的注意力更多地放在项目法人责任制落实和运作情况这一对项目建设整体至关重要的较高层次上。
  4.稽察项目时不要忽视投资环境的影响因素。要检查项目过程中社会各方面有无对项目乱收费、乱集资、乱摊派以及其他人为干预项目建设实施的行为。
  5.稽察工作中要把握稽察重点,注重稽察的效果。突出抓好对项目实施效益影响最大的工程质量和资金使用的稽察,把它作为稽察的重点内容。
  6.要把项目的效益和实施效果纳入稽察视野。要对项目的经济、社会、环境效益进行稽察,并要开展对其实施效果的后评价,以用于指导未来项目的实施。
  ()控制论的基本原理及其在项目稽察方式方法上的应用
  按照控制论的观点,管理过程中,由于各方面因素的影响,管理对象的行为与管理目标之间总是存在偏差,为此,必须对管理对象实施控制,通过采取相应的控制手段对其偏差加以纠正,使之与管理目标保持一致,最终达到预定目标。实施控制,有预先控制、现场控制和反馈控制三种基本类型。对目标实施中的控制主要有自我控制、逐级控制和关键点控制三种形式。强化控制可以采取多种措施,如强化控制的权力体系,取得实时信息以提高控制时效,以及采用前馈控制的方法等。此外,还有一整套具体的控制技术和方法。项目稽察工作中应用控制论的基本原理和方法,主要用以解决应该采用哪些稽察方式方法,以确保稽察的成效。根据控制论的基本原理,在项目稽察方式方法的把握上应体现以下指导原则:
  1.事前、事中、事后稽察相结合。以形成一个控制的闭环系统,有效地保证项目建设目标的实现。
  2.贯彻预防为主的宗旨。实行关口前移,避免问题已经发生才去采取措施纠正而造成不必要的损失。
  3.把握好关键环节的稽察。要选择哪些对项目建设具有重大影响的环节展开稽察,以收到事半功倍的效果。
  4.注意项目整改的跟踪稽察,以检验项目整改是否达到要求,如果存在差矩,则需要采取进一步措施,继续整改,直至完全达到整改目标为止。
  5.重视改进项目管理的研究。以从宏观上改善和加强管理,解决项目建设中存在的一些深层次问题。
  ()信息论的基本观点及其在项目稽察方式方法上的应用
  信息论认为,管理过程包含着信息运动的过程,并且要受信息运动过程的支配。管理者只有在及时准确地获取大量真实信息的基础上才能作出正确决策,然后在管理过程中不断发出信息指令控制管理对象行为,并且随时收集和处理反馈信息,不断调整和修正原来的决策和信息指令,直至管理目标的实现。应用信息论的方法,在稽察工作中建立信息的收集和处理系统,以实现对项目建设过程的动态实时监控。根据信息论的方法,在建立项目建设的动态监控系统时应体现以下指导原则:
  1.要及时准确地获取丰富而有价值的稽察信息。
  2.要运用现代科学手段及时对稽察信息进行处理。
  3.广泛运用信息监测系统为稽察工作服务。通过信息监测系统,对稽察项目实施动态实时监控,以构成一个现场稽察和平时监控相结合的稽察系统,更好地完成稽察工作任务。
  四、稽察工作方法的实践研究
  借鉴国外项目监管经验,运用系统科学理论作指导,总结两年来项目稽察的实践,我们认为,项目稽察方法应该由基本稽察方式、稽察工作程序、现场稽察方法和稽察工作的组织等几部分组成,形成一个有机结合的系统,才能适应稽察工作需要,在当前经济、社会环境下有效运作,达到最佳的效能。
  ()基本稽察方式
  从实际看,项目稽察中采取经常性稽察、专项性稽察、关键环节稽察和个别性稽察等四种基本方式,可以较好地体现系统科学方法的要求,也比较贴近实际。至于各个时期项目稽察采取什么方式来进行,则要根据每个时期项目稽察的任务和所要达到的目的来决定。
  1.经常性稽察
  经常性稽察应该从项目可行性报告审批后进入,直到项目完成。应实行分阶段现场稽察和平时监控相结合的方式。现场稽察每年进行一至两次;其余时间,则通过建立信息监测系统对项目实施动态监控,必要时可分阶段对动态指标进行核实。现场稽察内容,应根据项目实施阶段的不同而有所区别。
  2.专项性稽察
  专项稽察的类型一般有:(1)行业性专项稽察,如公路、水利、农网等专项稽察;(2)专题性稽察,如举报项目专项稽察等。在区域范围上,每次稽察可以选择若干省份的项目,也可选择全部省份的项目,一般一省选择一至二个项目为宜。在项目类型上,每次稽察可以选择部分开工项目、部分在建项目、部分竣工项目;也可以全部选择在建项目或开工项目或竣工项目。稽察内容主要根据项目所处阶段而定。
  3.关键环节稽察
  从项目建设过程看,招标投标、项目开工、概算调整、竣工验收等几个环节对项目实施效果具有至关重要的影响,应当把这几个环节定为关键性环节展开重点稽察。
  4.个别性稽察
  即对单个项目的个别稽察,稽察项目一般是领导批办或者相关司局所委托,也可以从举报项目中选择问题较严重的项目单独稽察。
  ()稽察工作程序
  项目稽察程序依稽察方式的不同而有所差别,但一般都应采取以下步骤:
  1.稽察计划的制定。包括:(1)确定项目名单。(2)选择稽察时间。(3)制定稽察提纲。(4)搞好组织与动员。
  2.稽察工作的开展。即按照稽察计划安排,深入项目现场展开稽察。根据项目的进展情况和特点,现场稽察可以分为几个小组,采取不同的稽察方法来进行。
  3.稽察报告的提交。稽察报告的主要内容应包括:项目建设和管理的基本情况及成绩,存在的主要问题,整改或处理建议。
  4.稽察结果的处理。项目稽察后,对存在问题的项目,应根据其问题的严重程度分别采取相应的处理措施。
  5.稽察整改的落实和复查。对通报和下发整改通知的项目,应责成当地计委抓好项目整改。整改到期后,应适时组织复查。
  6.稽察工作的总结。
  7.稽察材料的立卷归档。
  ()现场稽察方法
  现场稽察是稽察工作的主体部分。现场稽察方法包括对一个项目、项目建设中一个环节以及一个环节中某个事项如何稽察的方法等三个层次。
  1.对一个项目开展现场稽察的一般方法
  现场稽察的项目可能处于不同的建设阶段,为方便起见,这里以在建项目为对象进行探讨。一般做法是:
  (1)稽察前充分准备。主要是尽量收集与项目相关的背景资料,了解和掌握相关政策和专业知识,分析容易发生问题的环节,明确稽察的方向和重点。
  (2)听取有关方面汇报。一般要听取项目主管部门和建设单位关于项目建设总体情况的汇报,注意从中发现问题的线索。
  (3)确定稽察的具体实施方案。根据初步了解的情况确定稽察重点、步骤、时间安排、人员分工、协作,以及应注意的事项。
  (4)明确分工与及时通气。一般按稽察内容分为二至三个小组为宜,各小组白天分头行动,晚上或间隙时间碰头,交流情况。并根据稽察进展和发现问题及时调整人力分配。
  (5)查阅有关资料。一般需要查阅项目审批文件、资金计划与拨付文件、招投标文件、合同文件、监理日志、会计资料、审计意见等,了解全面情况,找出存在问题的疑点和线索。
  (6)察看现场。主要是到现场检查工程质量、施工设备、材料质量、参建单位现场服务情况,以及核对查阅资料中发现的相关问题。
  (7)与有关人员背靠背座谈。分为一般性座谈和专门问题座谈两种形式。前者主要是了解全面情况,力求从中发现问题;后者主要为了进一步了解和核实一些有疑点或不够明确的问题。
  (8)深入调查掌握充分事实证据。即发现问题后顺藤摸瓜,逐项核查,获取证据,并通过录音、复印、拍照、摄像或记录后由证人签字等方式使之合法化。
  (9)与被稽察单位和地方有关部门交换意见。一般在现场稽察结束时进行,主要目的是进一步核实问题,并使对方清楚所存在的问题及整改方向。
  2.对建设项目各环节稽察的一般方法
  (1)审批程序稽察。主要通过查阅有关审批文件了解有无存在违反基本建设程序的问题。
  (2)开工条件稽察。逐项检查开工条件的落实情况,如有问题,要进一步查清原因。
  (3)勘测设计稽察。查阅勘测设计文件,检查勘测设计单位资质、现场服务情况,设计变更的合法性,对重大变更要到现场核实。
  (4)项目法人责任制落实情况稽察。查阅有关审批文件,了解项目法人组织机构、管理人员素质以及各项规章制度健全情况,检查法人制的落实情况及法人对项目的管理情况。
  (5)工程招投标稽察。查阅全部招投标文件资料,走访中标和未中标单位以及评标委员会成员,重点关注招标投标的规范性以及中标单位的实际资质。
  (6)工程监理情况稽察。查阅监理大纲和监理日志,核定现场监理人员资格、数量、服务质量以及监理设备和技术手段情况。
  (7)合同制执行情况稽察。查阅全部合同文件,了解其规范性,并与实际情况进行核对,检查有无转包和违法分包问题。
  (8)施工和工程进度稽察。检查施工单位管理、技术人员、施工设备、技术手段以及管理制度健全情况,现场管理和施工操作的规范性;对照计划检查工程进度,对工程进展缓慢的要查清原因。
  (9)工程质量稽察。检查工程质量责任制落实和质量保证体系健全情况,现场踏看工程外观质量,发现内在质量问题较大的,应使用仪器或其他检测手段查实情况。
  (10)资金使用和管理情况稽察。检查资金计划安排和拨付、到位情况,对照概算核定资金用途,查阅会计资料,检查有无资金管理和使用违纪违规行为,发现线索,要一追以底,查实证据,并查清其原因及责任。同时,要检查财会制度健全情况和财会人员素质以及财务管理的规范情况。
  (11)概算及概算调整稽察。查阅概算和调整文件,检查概算定额、取费标准、概算指标是否符合规定,有无夹带项目、多列或漏项情况,概算执行和控制情况,概算调整依据和审批手续是否充分和完备。
  (12)竣工验收稽察。检查竣工决算、验收组织及程序、验收标准情况,以及相关资料的完整性,对验收小组评价意见及验收结果进行评价。
  (13)项目效益稽察。包括对项目的经济、社会、环境效益和实施效果稽察。前者可参照我国现行的项目经济评价方法进行。后者可借鉴世行、亚行做法,定出项目完成情况、收益率、费用开支效率、难以量化的经济效益指标达到预期目标的程度等几项标准,将项目划分为总体成功、部分成功和不成功三个等次进行评定。
  3.对各环节具体事项稽察的主要技术方法
  从实践看,对各具体事项的稽察中已用到的主要技术方法有普查法、观察法、审阅法、查询法、顺查法、逆查法、详查法、抽查法、核对法、复算法、实验鉴定法、盘点法、计划分析法、矛盾分析法、多角度对比法、概算对照法、报表分析法、合同对照法、工程量测算法等。由于其中部分方法是审计、财务监督中常用到的比较成熟的方法,这里不再赘述,只对稽察实践中创造出来的新方法进行概括。
  (1)计划分析法。即将下达项目的投资计划、资金下拨计划与资金实际到位数据进行比较分析,从中找出差异,为进一步检查资金问题提供线索。在使用此方法时要注意数据的可比性。
  (2)矛盾分析法。即对某些事项在项目建设各环节前后的变化情况及矛盾现象进行分析,从中找出存在的问题。
  (3)多角度对比法。即从多个角度对同一事项进行考察和对比。如要检查项目工程质量,应从勘测设计、设备采购、参建单位资质和现场服务水平、质量责任制落实情况、质保体系健全情况和施工质量情况等多方面去考察,来判定工程质量总体状况。
  (4)概算对照法。即按照合法批准的概算内容,逐项对照检查,观察项目建设资金有无挪用于概算外工程,各子项资金是否超概,预备费等使用是否合规等。
  (5)合同对照法。即对照参建各方签订的合同内容,检查各方履行合同的情况,从中发现是否存在违反合同的现象。
  (6)工程量测算法。一般是对在工程量和投资额方面有疑点的某些单项工程依据设计图纸进行测算,然后与会计、统计报表上对应的工程量、设备材料和资金使用额进行比较,看二者是否一致,有无虚报工程量、套取建设资金问题。
  ()稽察工作的组织
  1.建立项目监测信息系统,对项目进行动态监控
  项目信息监测系统由以下几部分构成:(1)监测信息网硬件系统;(2)监测信息指标、数据系统;(3)指标分析软件系统。
  信息指标、数据分两个系统管理。一部分是稽察数据。另一部分是项目单位通过监测信息网定期上报的指标数据。对上述监测信息指标,稽察人员应定期进行分析,发现指标变动异常,应及时核实情况,采取相应措施,纠正偏差。
  2.建立政府出资项目参建单位数据库
  每次稽察后,应对项目参建单位的表现进行评分,输入数据库,作为今后政府出资项目招投标的依据。并且开放数据库,供社会用户查询。
  3.建立重大项目稽察专家库,注意发挥专家作用
  每次根据稽察任务需要,每个稽察组一般聘请2-3名专家为宜。所聘请的专家应具备相应条件。专家名单要输入专家库,以便调用。
  4.加强与相关部门协调配合,形成合力
  一般做法是:(1)加强沟通与交流。(2)在明确分工基础上加强配合协调。可以采取以下形式:一是建立一种不定期非正式协调会议制度;二是发现重大违纪违法线索,及时移送纪检监察和司法部门处理;三是选择举报项目中一些问题重大项目,与有关部门一起开展联合稽察;四是对好的典型,与行业主管部门一起调查,进行总结宣传。
  5.注意依靠地方政府和地方计委,抓好项目整改工作
  包括:(1)稽察前把稽察安排函告地方政府或地方计委,请其协助做好组织工作;(2)稽察后及时将稽察情况通报地方政府和地方计委,交换对项目存在问题的看法,提出整改措施建议;(3)对存在较严重问题的项目,向地方政府或地方计委下发整改通知书,请其抓好项目整改,并主动与其联系,跟踪项目整改落实情况。
  6.加强与社会各界联系,运用好社会舆论和群众监督力量。
  (1)充分发挥舆论监督作用。对稽察中发现存在严重问题和整改走过场的项目,要进行新闻曝光,以惩一警百。对好的典型包括整改成效明显的项目应进行正面宣传,以起示范作用。(2)充分发挥群众举报的作用。要认真落实重大违规问题举报办法,做好举报项目的查处工作。对举报有功人员,要给予重奖。以此调动群众积极性,充分利用社会力量,搞好项目监督。


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