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金融业发展和改革“十二五”规划

来源:中国人民银行网站 作者: 时间:2012年09月18日

  金融业发展和改革“十二五”规划

  中国人民银行

  中国银行业监督管理委员会

  中国证券监督管理委员会

  中国保险监督管理委员会

  国家外汇管理局

  序 言

  金融业发展和改革“十二五”规划序 言《金融业发展和改革 “十二五”规划》是经过国务院审批的“十二五”国家专项规划,是党中央提出全面建设小康社会战略目标和科学发展观以来编制的第二个金融中期发展改革规划。本规划依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和 2012 年全国金融工作会议有关文件编制。制定和实施好这一规划,对完善金融体制机制、促进金融业持续健康发展具有重要意义。

  2010年9 月,国务院批准金融业发展和改革“十二五”规划列为国家级专项规划以来,人民银行会同银监会、证监会、保监会、外汇局开展一系列调研,组织多次专家研讨会,广泛征求社会各界意见,对“十二五”时期金融业发展和改革的重点问题进行了深入研究。

  本规划旨在阐明国家在“十二五”时期推动金融业改革发展的指导思想、主要目标和政策导向,明确金融工作重点,凝聚各方力量,推动金融发展再上新台阶。本规划分为九章:

  第一章,回顾了“十一五”时期金融业发展和改革取得的主要成就,分析了“十二五”时期金融业发展面临的机遇和挑战,提出了“十二五”时期金融业发展和改革的指导思想、主要目标和政策着力点。第二章至第八章,分别从改善金融调控、完善组织体系、建设金融市场、深化金融改革、扩大对外开放、维护金融稳定、加强基础设施等七方面,明确了“十二五”时期金融业发展和改革的重点任务。第九章,提出了完善规划实施的保障机制。

  本规划实施时间为 2011 年至 2015 年。

  第一章 加快金融业改革开放 促进经济发展方式转变

  “十二五”时期是我国金融业大有作为的重要战略机遇期。我国金融业将抓住机遇,顺应国内外金融形势变化的新趋势,继续推动金融改革、开放和发展,全面构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系,不断增强金融市场功能,更好地为加快转变经济发展方式服务。

  第一节 “十一五”时期金融改革和发展的主要成就“十一五”时期,在党中央、国务院的正确领导下,金融业成功经受了国际金融危机的严峻考验,整体实力和抗风险能力显着增强,金融调控和监管不断加强,金融市场快速发展,金融改革和开放深入推进,金融基础设施建设成效显着,金融服务水平明显提升,在应对国际金融危机冲击、促进国民经济持续健康发展方面发挥了重要作用。

  (一)金融机构综合实力显着提升。

  金融机构资产规模快速增长,抗风险能力大幅提升。

  2010年末,银行、证券、保险业金融机构总资产达到 101.36 万亿元,较 2005 年末累计增长 158%.其中银行业金融机构总资产达到 94.26 万亿元,比 2005 年末增长 152%,平均资本充足率为 12.2%,商业银行拨备覆盖率达到 217.7%,整体实力显着增强。证券业机构总资产达 2.05 万亿元,比 2005 年末增长,抗风险能力明显提升。保险业机构总资产达到 5.05 万亿元,比 2005 年末增长 230%,机构体系不断完善。

  (二)金融宏观调控和金融监管不断加强。

  针对不同时期经济金融运行情况,货币政策适时适度调整,综合运用多种政策工具进行宏观调控,货币政策的预见性、针对性和灵活性不断提高。金融监管进一步强化。银行业监管能力不断提升,证券期货业基础监管制度趋于完善,保险业现代监管框架基本形成。金融监管协调和信息共享进一步加强。系统性金融风险防范和处置机制不断完善,金融稳定动态评估机制逐步健全,金融安全网建设稳步推进,证券投资者保护基金、期货投资者保障基金和保险保障基金设立,积极推进存款保险制度建设。

  (三)金融市场功能显着增强。

  债券市场迅速发展,2010 年债券发行量(含中央银行票据)达 9.7 万亿元,比 2005 年增长 120.5%.短期融资券、中期票据、中小企业集合债等非金融企业债务融资工具相继推出。货币、外汇、黄金市场快速发展,体制机制不断健全,金融创新步伐加快。股票市场不断壮大,2010 年末,沪深股市上市公司达 2063 家,总市值 26.54 万亿元,分别较 2005 年末增长 50%和 719%.主板市场进一步巩固,中小板市场得到加强,创业板市场平稳推出,场外市场逐步发展。期货市场稳步发展,上市了 13 个大宗商品期货品种,商品期货成交量跃居全球第一位,股指期货顺利推出。保险市场快速发展,年保费收入达到 1.45 万亿元,比 2005 年增长 170%.

  (四)金融改革取得突破性进展。

  国有大型商业银行股份制改革全面完成并成功上市,公司治理结构不断完善。政策性银行改革取得重要进展。中小商业银行改革持续深化。金融资产管理公司转型稳步推进。

  农村信用社产权制度改革取得新突破,新型农村金融机构建设有序推进,金融支持“三农”力度不断加强。资本市场股权分置改革顺利完成,股票发行体制改革进一步深化,证券机构综合治理全面完成并转入常规。现代保险企业制度基本建立,形成了原保险、再保险、保险中介、保险资产管理协调发展的现代保险组织体系。

  利率市场化改革稳步推进,初步建立起以上海银行间同业拆放利率(Shibor)为代表的市场基准利率体系,市场化定价机制作用增强。汇率形成机制改革不断深化,以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度进一步完善。

  (五)金融对外开放与合作进一步深化。

  金融业全面履行对外开放承诺,对外资金融机构实行国民待遇,积极引进境外战略投资者。中资金融机构通过设立海外分支机构、并购等方式,稳妥布局境外市场。外汇管理理念和方式加快转变,跨境贸易和投资便利化加快实施,进口核销制度改革深化,强制结售汇制度取消,境内市场主体经常项目外汇收入可自主保留。人民币资本项目可兑换继续推进,合格境内、外机构投资者制度稳步实施,跨境贸易人民币结算开始试点,双边本币互换稳步推进。金融对外交往合作继续深化,积极参与国际金融标准和准则制定与修改,推动国际金融监管改革,中国金融业的国际地位和话语权不断提升。

  (六)金融法制和基础设施建设成效显着。

  金融法律制度和执法体系逐步完善。金融产品和服务日益多元化。支付体系建设不断加强。征信及社会信用体系建设稳步推进。货币发行体制进一步完善。经理国库水平不断提高。金融信息化建设大力推进。反洗钱监管不断深化。金融会计制度和金融机构信息披露制度不断完善。金融统计数据集中系统建成。金融人才建设成效显着。

  第二节 “十二五”时期面临的机遇和挑战“十二五”时期,在加快发展方式转变过程中,我国经济社会发展将呈现新的阶段性特征,国际金融危机之后全球经济金融格局也将继续深度调整。“十二五”时期,我国金融业仍将处于可以大有作为的重要战略机遇期。

  加快金融改革发展正面临难得的历史机遇。从国际看,金融危机改变了世界经济金融格局,新兴市场国家特别是中国成功应对了金融危机冲击,在国际经济、金融事务中将发挥更大作用。危机促使全球金融监管规则不断改进,加强金融宏观审慎管理、防范系统性金融风险已成为国际社会共识,对资本、流动性、系统重要性金融机构和“影子银行”的监管将得到加强,这为我国借鉴国际标准、推进金融改革提供了新动力。从国内看,“十一五”时期金融业发展和改革取得巨大成就,为下一步的发展创造了有利条件。我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展,国民收入稳步增加,经济结构转型加快,既为金融发展提供了坚实基础,也加大了对多样化金融服务的需求,我国多元化金融机构体系和多层次金融市场体系将进一步完善。

  加快金融改革发展也面临诸多挑战。从国际看,国际金融危机影响深远,发达国家和新兴市场国家金融发展模式均面临转型压力,货币、金融政策的国际协调难度增大。我国金融发展的外部环境更趋复杂,在国际金融标准制定、国际金融治理等全球金融问题上将承担更多责任。从国内看,对外开放不断扩大,需要建立和完善能够有效调节大国开放经济的金融政策框架。生产要素成本上升,“人口红利”开始减少甚至消失,人口老龄化将逐步显现,金融发展的经济基础出现新变化。金融宏观调控面临更复杂的挑战,在经济结构和国际收支失衡背景下,外汇净流入增加较多导致货币被动投放的机制和压力仍然存在。金融支持经济发展方式转变和结构调整的任务十分艰巨,对中小企业和“三农”等金融服务还存在一些薄弱环节。金融业粗放经营方式尚未根本转变,国有控股金融机构公司治理需进一步完善,整体竞争力和抗风险能力有待增强。各种潜在风险因素不容忽视。

  面对难得的发展机遇和诸多复杂的挑战,我们必须主动适应环境变化,准确把握金融业发展趋势,有效化解风险,更加奋发有为地开创金融发展和改革的新局面。

  第三节 指导思想高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,全面推动金融改革、开放和发展,显着增强我国金融业综合实力、国际竞争力和抗风险能力,显着提高金融服务实体经济的水平,着力完善金融宏观调控和监管体制,形成种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健的现代金融体系,开创金融改革发展新局面。

  第四节 主要目标--金融总量保持平稳较快增长。全面发展金融服务业,“十二五”时期,金融服务业增加值占国内生产总值比重保持在 5%左右,社会融资规模保持适度增长。

  --金融结构调整取得明显进展。到“十二五”期末,非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高至 15%以上。银行、证券、保险等主要金融行业的行业结构和组织体系更为合理。

  --市场在金融资源配置中的基础性作用进一步增强。

  利率市场化改革取得明显进展。人民币汇率形成机制进一步完善。人民币跨境使用稳步扩大。在信息监测及时有效、风险可控的基础上,人民币资本项目可兑换逐步实现。银行、证券、保险业市场化水平显着提升,多层次金融市场体系进一步完善,市场机制建设取得重要进展。

  --金融机构改革进一步深化。大型金融机构现代企业制度逐步完善,创新发展能力和风险管理水平明显提升。证券期货机构规范发展,保险机构创新服务能力进一步加强。

  金融机构国际竞争力进一步增强。

  --金融服务基本实现全覆盖。坚持金融服务实体经济的本质要求,确保资金投向实体经济,坚决抑制社会资本脱实向虚、以钱炒钱,防止出现产业空心化现象。支持科技创新和经济结构调整的力度进一步加大。对“三农”、小型微型企业等领域的贷款增速超过全部贷款平均增速,资本市场体系建设基本完善,功能进一步发挥,保险覆盖面和服务领域明显拓宽。

  --金融风险总体可控。主要银行业金融机构资本质量和水平保持较高标准,不良贷款率继续保持较低水平,风险管理能力持续提升。证券业风险防范机制进一步完善,期货市场风险预警和监测机制不断健全。保险业资本实力和偿付能力明显增强。外汇和国际收支风险防范能力显着提高。系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制进一步健全,存款保险制度等金融安全网制度基本建立。

  第五节 政策着力点--着力完善金融宏观调控。优化货币政策目标体系,更加突出和重视保持物价总水平基本稳定的目标。构建逆周期的金融宏观审慎政策框架。完善货币政策的传导机制,丰富金融宏观调控工具和手段。

  --着力推动经济结构调整。通过健全金融机构体系和市场体系、增强金融服务能力,推动经济结构调整和经济发展方式转变。支持国家创新体系建设,加强对科技创新的金融支持,促进新能源、新材料等战略性新兴产业创新发展。

  支持绿色发展,加快构建绿色金融体系,推动节能减排。逐步建立碳排放交易市场,促进低碳金融发展。

  --着力促进国际收支趋向基本平衡。发挥利率、汇率和外汇管理等金融政策在促进国际收支平衡中的重要作用,支持实施扩大内需战略,重点支持扩大国内消费需求,促进形成消费、投资、出口协调拉动经济增长的新局面。支持转变外贸增长方式,逐步改变贸易不平衡状况。完善资本流出入均衡管理,便利企业和个人境外投资。

  --着力深化金融关键领域的改革。逐步解决阻碍金融发展的深层次体制机制问题,充分发挥市场在金融资源配置中的基础性作用,进一步推进利率市场化和汇率形成机制改革。

  --着力促进金融创新。以市场为导向,以提高金融服务能力和效率为根本目的,鼓励和加强金融组织、产品和服务模式创新。通过调整监管者功能定位、发展机构投资者和建设多层次金融市场,促进金融创新。动态把握金融创新的界限,把防范风险贯穿金融创新全过程。

  --着力发挥金融市场的投融资功能。优化投融资结构,实现社会资本资源的优化配置。丰富货币市场和资本市场金融投资工具,推动发展金融衍生产品市场,疏通投资渠道,提高金融投资的安全性、流动性和盈利性,增加居民财产性收入。

  --着力提升金融机构全面风险管理能力,不断提升金融监管有效性。建立和完善银行体系与资本市场之间的“防火墙”,防止风险跨业传染。规范系统重要性金融机构行为,避免因过度发展造成“大而不能倒”问题。进一步加强和改善金融机构信息披露制度,提高信息披露质量。深化监管合作,完善监管协调机制,抑制监管套利行为,持续改进监管工具和方法,进一步提升监管有效性,接受公众监督。

  --着力加强金融消费者权益保护。保护广大存款人、投资人、被保险人等金融消费者的合法权益,通过宣传教育和信息披露,增进公众对现代金融产品和服务的了解,识别相应风险,严肃查处金融机构损害存款人、投资人、被保险人等金融消费者权益的行为。

  第二章 完善调控 促进经济平稳健康发展

  加强和改善金融宏观调控,处理好保持经济平稳较快发展、管理通胀预期和调整经济结构的关系,增强政策的预见性、灵活性和有效性,更好地保持价格总水平基本稳定,促进经济平稳健康发展。

  第一节 建立健全金融宏观审慎政策框架借鉴国际经验并结合我国国情,进一步构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架,有效防范系统性金融风险,保持经济金融平稳较快发展。

  把货币信贷和流动性管理等总量调节与强化宏观审慎管理相结合,引导并激励金融机构稳健经营,主动调整信贷投放,提升金融机构风险防范能力。建立、完善逆周期缓冲资本和前瞻性拨备制度,更好地发挥杠杆率等工具的作用。完善系统性金融风险监测评估框架,建立具有前瞻性的风险预警体系。研究制定系统重要性金融机构的评估方法,针对系统重要性金融机构设定更为严格的资本和流动性要求。构建层次清晰的系统性风险处置机制和清算安排。建立和完善宏观审慎政策与微观审慎监管协调配合、相互补充的体制机制。

  第二节 完善货币政策调控体系进一步完善货币政策决策机制。发挥好货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中的作用,建立健全多层次的货币政策决策咨询体系。

  优化货币政策目标体系。更加突出价格稳定目标,关注更广泛意义的整体价格水平稳定。处理好促进经济增长、保持物价稳定和防范金融风险的关系。合理调控货币信贷总量,保持合理的社会融资规模。在继续关注货币供应量、新增贷款等传统中间目标的同时,发挥社会融资规模在货币政策制定中的参考作用。

  健全货币政策操作体系。完善市场化的间接调控机制,逐步增强利率、汇率等价格杠杆的作用,推进货币政策从以数量型调控为主向以价格型调控为主转型。完善公开市场操作目标体系、工具组合和操作方式,增强公开市场操作引导货币市场利率的能力。加强存款准备金工具与公开市场工具的协调配合。充分发挥再贷款、再贴现的作用,支持经济结构调整,促进薄弱环节发展,防范和化解金融风险。根据经济金融形势,合理安排货币政策工具组合、期限结构和操作力度,加强货币政策工具之间的协调配合,强化流动性管理,调节货币信贷增长。

  第三节 加大对薄弱领域的金融支持不断改进信贷政策实施方式,提高信贷政策调控效果,进一步优化信贷结构。发展消费信贷,支持扩大内需,促进国际收支基本平衡。加大对节能环保产业等战略性新兴产业、现代服务业、科技自主创新等领域的金融支持,强化对就业和再就业、助学、扶贫开发等环节的金融服务,促进区域经济协调发展。严格控制高耗能、高污染和产能过剩行业的贷款,支持低碳经济发展。

  深化农村金融改革,解决农村金融服务不足问题。以服务“三农”为根本方向,充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用,构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系。金融机构要积极探索服务“三农”模式,加大对“三农”的支持力度。积极拓展股票、债券和期货市场服务“三农”的渠道和模式,完善农业保险制度。加大财税政策支持“三农”力度。

  着力解决小型微型企业融资困难。鼓励金融机构创新服务小微企业的金融产品和信贷模式。完善财税、担保、坏账核销、风险补偿、保险等政策支持体系和差异化监管措施,调动金融机构服务小微企业的积极性。完善资本市场体系,加大中小企业板、创业板、场外市场对小微企业的支持力度,鼓励创业投资机构和股权投资机构投资小微企业,发展中小企业集合债券、中小企业私募债等融资工具,拓宽融资渠道。

  第四节 进一步加强宏观经济政策之间的协调配合进一步加强财政政策与货币政策之间的协调配合。明确财政政策、货币政策的职能定位,完善财政部门与中央银行之间的合作机制,构建防范财政金融风险相互传递的“防火墙”.科学确定财政政策与货币政策的松紧配合。协调处理好财政收支、国债发行、国库现金管理与货币政策操作的关系。

  加强金融监管与货币政策之间的协调配合。完善相关政策法规,协同做好金融体系建设的各项中长期规划。明确监管政策、货币政策的职能定位,加强监管部门与中央银行之间的信息交流和共享,引导金融业更好地处理支持经济发展和防范金融风险之间的关系。

  专栏 1: 金融宏观审慎政策框架年国际金融危机爆发后,构建宏观审慎政策框架成为国际金融改革的重点之一。宏观审慎政策是指以防范系统性金融风险为目标,主要采用审慎工具,以必要的治理架构为支持的相关政策。宏观审慎政策是宏观的、逆周期的政策,目的是更好地防范和管理跨时间维度和跨行业维度的整个金融体系的风险,解决金融体系顺经济周期性和系统性风险集中的问题,弥补微观审慎监管和传统货币政策工具在防范系统性金融风险方面的不足。宏观审慎政策框架是一个动态发展的框架,危机后国际金融组织和有关国家把一些公认的政策工具加以归纳完善,初步形成了宏观审慎政策框架。这一框架主要涉及对银行资本、流动性、杠杆率、拨备等审慎性要求,对系统重要性金融机构流动性和资本的额外要求,会计标准、信用评级、衍生产品交易和清算体系等方面的改革以及“影子银行”监管等内容。我国高度重视加强宏观审慎管理,在宏观审慎政策的制定和实施方面进行了有益探索,提高了最低资本比例和资本质量要求,实施差别准备金动态调整措施,探索建立逆周期资本缓冲,针对房地产价格波动调整按揭贷款首付比例,在会计准则、建立中央交易对手方面积极向国际标准靠拢等。下一步,我国将借鉴国际有效做法,根据我国国情,不断发展和完善宏观审慎政策框架。

  第三章 优化布局 构建现代金融组织体系

  优化金融机构的行业和地区布局,构建和完善现代金融组织体系,提升金融创新能力和服务水平,显着增强金融业综合实力、国际竞争力和抗风险能力。

  第一节 完善银行业组织体系构建功能健全、服务高效、竞争有序、效益良好、安全稳健的现代银行业体系。大力推进政策性银行、大型商业银行、全国性股份制商业银行、地方中小银行、非银行金融机构等各类银行业金融机构分层配置、科学合理布局,加快建设和完善社区金融服务组织体系,完善农村金融组织体系。

  加强以资本约束和风险管理为核心的银行业内控机制建设,提高银行业经营管理水平。

  形成政策性银行与商业银行分工合理、相互补充、良性发展的格局。政策性银行建立和完善治理机制,坚持以政策性业务为主体,慎重把握自营性业务发展,严格管理业务范围。要明确划分政策性业务和自营性业务,实行分账管理、分类核算,防范道德风险。对政策性业务,由财政给予必要的支持;对自营性业务,要严格资本约束,实行审慎性监管。

  建设一批具有良好品牌形象和国际竞争力的大型商业银行。鼓励中小商业银行选择合理的市场定位,提高可持续发展能力和竞争能力。加快社区金融服务组织体系建设,促进地方中小商业银行更加专注于社区居民和小微企业金融服务。

  继续深化农村信用社改革,发挥支农主力军作用,坚持分类指导,推进产权制度改革,增强资本实力,坚持经营管理重心下沉,保持县域法人地位的长期总体稳定,减少行政干预。培育发展村镇银行等新型农村金融机构,规范发展农村信用合作组织,促进县域金融机构适度竞争。

  强化银行业金融服务功能建设,推动银行业金融机构提供与实体经济发展相匹配的金融服务,实现服务专业化、特色化、精细化、品牌化,促进基础金融服务均等化,提高金融服务的可获得性。

  第二节 促进证券业机构规范发展大力完善证券期货经营机构、服务机构和资产管理机构的治理结构与内控机制,鼓励组织创新、业务创新和产品创新,不断提升证券业机构规范发展能力和专业服务水平。

  积极支持证券公司做优做强。鼓励证券公司以合规经营和控制风险为前提、以市场需求为导向开展创新活动,提高核心竞争力。完善证券公司融资融券管理办法和配套规则,逐步扩大标的证券范围,适时推出并规范发展转融通业务。

  鼓励证券公司通过上市增强实力,提升竞争力。支持证券公司为企业并购重组提供优质服务。

  支持期货公司通过兼并重组、增资扩股等方式,进一步壮大规模和实力。推动优质期货公司开展境外期货经纪业务,在服务实体经济“走出去”的过程中,逐步提高国际经营能力。

  健全证券期货市场中介组织,推动中介机构归位尽责,规范发展,发挥中介机构对市场健康发展的监督约束作用。

  大力发展资产管理机构,壮大多元化机构投资者队伍。

  促进创业投资和股权投资机构健康发展,规范发展私募基金机构。鼓励证券公司、基金管理公司等金融机构不断扩大资产管理业务,适时研究推动期货公司开展资产管理业务。研究放宽公募基金管理机构业务范围。继续推动社会保障基金、企业年金等中长期资金参与资本市场。

  第三节 鼓励保险业机构创新发展顺应经济社会发展需要和市场需求,初步建成市场体系完善、服务领域广泛、经营诚信规范、风险防范有效、综合竞争力较强的现代保险业,实现发展速度、质量和效益的统一。

  着力优化保险业组织体系,形成市场主体多元、竞争有序、充满活力的市场格局。推动保险集团公司进一步完善内部治理,加强资源整合,依托保险主业,促进业务协同,提高运营透明度。鼓励发展养老、健康、责任、汽车和农业等专业保险公司,探索发展信用保险专业机构,初步形成专业性保险公司差异化竞争优势。支持中小保险公司创新发展,形成各有优势、各具特色的经营模式。规范发展相互保险组织,试点设立自保公司。规范保险资产管理公司管理体制,支持符合条件的中小保险公司设立公司治理完善、股权结构合理、市场化运作的保险资产管理公司,探索设立专业化保险资产管理机构。鼓励保险中介机构专业化发展,积极推动专属保险代理机构和保险销售公司的建立和发展。支持符合条件的国有资本、民间资本和境外资本投资保险公司。

  第四节 继续积极稳妥推进金融业综合经营试点引导具备条件的金融机构在明确综合经营战略、有效防范风险的前提下,积极稳妥开展综合经营试点,提高综合金融服务能力与水平。引导试点金融机构根据自身风险管控能力和比较优势选择金融业综合经营模式。推动中信集团公司和光大集团公司深化改革,办成真正规范的金融控股公司。

  加强综合经营机构的并表管理和全面风险管理。建立健全金融业综合经营风险监测体系和有效的“防火墙”制度,合理确定各类业务的风险限额和风险容忍度,制定有效的风险隔离措施。

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