用户名: 密码: 记住密码 注册新用户 设为首页收藏本站
 
当前位置:绿网 > 改革处 > 课题研究 > 内容阅读   
 

环境税的立法研究

来源:改革处 作者:岳阳市税收学会税收课题调研组 时间:2012年01月16日

摘要:环境问题已经成为人类进入高度文明社会的“双刃剑”,也是人类前进中重大永恒的议题。环境保护与环境税的研究在我国处于初级和起步阶段,还需借鉴国外更为成熟经验,与我们的实际情况相结合,构建比较完善的环境与税收法律体系。现阶段实行环保的“费改税”措施,促进环境保护领域与税收制度的完美结合,达到共同的目的,实现社会经济发展与生态环境的可持续发展。

关键词:环境税  立法  生态治理  环境保护  排污收费

 

一、引 

自二十世纪中后期,人类社会进入信息时代,人们对地球资源的开发与利用就到达高峰时期,对大自然生态环境的损害和破坏也相应达到高峰阶段。联合国气候变化框架公约16次缔约方大会于20101129在墨西哥坎昆召开,在各成员国正为碳排放目标议题而喋喋不休的争吵时,地球气候在继续急剧变化,极端气候现象袭扰全球,这也许是对全球气候变化大会的一种嘲讽,更是对人们那种毫无节制开发的一种强烈愤怒。

由于现代社会迅猛发展,人们在开发利用时排放的温室气体过度膨胀,导致气候出现异常变化,引起世界范围大面积干旱、飓风、暴雨等自然灾害频发;同时人们排放的多种污染物,使得地球生态环境同样不堪重负,令人堪忧!目前中国约二分之一的城市地下水污染严重。在城市之外,全国人大环资委提交的报告中指出,在整个淮河流域,50以内的80%浅层地下水都已经变成Ⅴ类水质,丧失了水功能。80年代初期洞庭湖流域尚无Ⅲ类以下水质的水域,到1993年就有23.5%为Ⅳ类水质,2005年Ⅴ类及劣Ⅴ水质河长占到监测河长的16.86%,西洞庭湖水质,汛期和非汛期均为Ⅳ类。水质污染导致生态环境恶化,自然物种减少。2009年通过加大对洞庭湖治理,湖区水环境有一定改善,达到Ⅳ类水质标准,但要恢复Ⅲ类优良水质,其道路还很漫长。世界银行估算,水污染导致的缺水造成了每年1470亿元人民币的经济损失。水利部有资料显示,20世纪末,中国污水灌溉面积比80年代增加了1.6倍,当时已有1000多万亩农田土壤及水体受到重金属和合成有机物的污染。在山西省采煤区,随着这几年煤炭开采和洗煤等煤炭相关企业的迅速发展,埋藏在地底深处的地下水资源,变成了眼前黑水滚滚的河流,再也无法供村民们灌溉和饮用。世界级的稀土资源国和应用国在全球大肆争夺稀土资源,但从环保和经济角度看,这种“疯狂”依然冒着巨大风险。中国有色工程设计研究总院教授王国珍认为,多年来中国的稀土供应最重大的优势就是环境,也是现在最头疼的一面,“稀土开采对环境的破坏,稀土分离也是对环境的污染,很多国家都无法同时接受这两点。”实际上以池浸工艺为例,每开采一吨稀土,要破坏200平方米地表植被,剥离300平方米表土,造成2000立方米尾矿,每年造成1200立方米的水土流失。因此在稀土行业内有“稀土过后寸草不生”的说法。

我国社会经济刚刚处于高成长时期,原有的经济增长方式是粗放式的,现今党中央、国务院提出了“转变经济增长方式”的号召,将原有的粗放式经济增长方式向集约式节约式方式转变,建设“资源节约型、环境友好型”社会,促进全社会向科学发展的方向迈进。2007年湖南省成立了长株潭“两型”社会试验示范区,以此为湖南社会经济和生态环境的可持续发展开拓崭新的局面。

当今生态环境成为人们议论的重要话题,环境保护被政府提上重要的议事日程,税收作为国家重要的经济杠杆,调和经济发展与生态环境之间的矛盾,税收杠杆将成为促进社会经济与生态环境可持续发展的主要手段。因此环境税的理论与实践值得研究和探讨。

二、环境税立法的功能和意义

(一)增强环境保护管理的制度优势

我国有环境保护管理的收费制度,如排污收费、矿产资源补偿费和矿区使用费等,但这些收费制度存在各种不同的缺陷,其主要问题有以下几点:1)管理刚性不足,征管成效不佳。排污收费作为一种行政事业性收费,相比其他执法部门的执法和征管力度,其具有刚性不强的特点,收费难度相当大,不能足额征收,效果不理想。管理界限模糊,收费范围偏窄。当前出现“政出多头,多头乏力”的现象,一旦环境污染事件出现后,多部门去参与查处,但到关键时刻又处罚无力。环境保护管理范围在许多行业和领域也处于模糊不清的状况,环境保护收费范围更是模棱两可,这样的形势对于环境保护管理体系极为不利。外界干扰过多,征收难度加大。当地政府对环保收费管理的要求随意性大,甚至还有些政府对环保收费形成阻碍,无疑增加了环保收费难度。(4)立法层次不高,执法力度不够。自从1989年国家颁布第一部《环境保护法》以来,一直未对其法律进行修订,后来陆续出台的环境保护的法律法规立法层次不够高,缺乏应有的法律效力和规范,如环保部门没有直接冻结企业账簿的权利,需要申请法院强制执行,那么环保收费力度大大折扣,这也是国家法律赋予环保部门行使经济处罚手段和权限太有限的缘故。

而税收是国家的经济工具,具有强制性,刚性比较足,对环境污染的制造者有更为强大的威慑力;相比之下,环境税具有较大的优势,税收通过立法可将涉及征管范围科学合理的放大,立法层次较高,比较规范,这样可以避免以上所述现象出现,其现实意义重大。

(二)提高国际绿色竞争力

环境税是国家推动绿色经济启动的重要手段和策略,绿色经济不仅成为欧盟、日本、美国三大经济体瞄准未来经济的“主引擎”,而且是其占领新的国际市场竞争制高点、主导全球价值链的“新王牌”。对于中国来说,全球新的“绿色竞争”是一场只能决胜、没有退路的“争夺战”,必须主动出击,否则一旦落后,中国经济将陷于“绿色壁垒”的围困之中。环境税的立法将从我们国家自上而下的改变人们的那种淡薄环保意识,以点带面的加快我们整体的国民经济转型,掀起全国性“转变经济增长方式”的热潮;从外部而言,这样可以完全打赢西方国家的“绿色壁垒战”,在国际上立于不败之地;从内部而言,增强了国家创新性能力,提高了企业的市场竞争实力。

(三)获取倍加红利效应

所谓环境税倍加红利效应,是指征收环境税所获得的收入,可以降低现行税制对资本和劳动带来的扭曲,从而获得经济和环境的双重效益。通过环境税的征收,降低环境污染,提高环境质量;同时通过征税所获得的经济净效益,还可以产生更多的就业机会、个人财富及GDP的持续增长等,其影响主要是对生态环境的影响、就业的影响、税负再分配的影响、经济行为的影响、筹资和投资的影响。倍加红利效应通俗的称为“剪刀差[1]”效应。环境税犹如一把“剪刀”,剪断工厂里那条冒出黑烟、留着污水的“黑尾巴”,让工厂及周围环境变得清洁干净。有专家认为,传统行业或高耗能、高污染行业如石油、化工、钢铁、能源等,将受环境税影响较为严重,环境税将提高企业各项生产成本,企业或将部分成本转嫁到产品价格上,由此,环境税的征收将削弱企业的竞争力,以至于影响到整个传统行业的产业链。笔者认为专家的观点有点偏颇,从短期来看,企业有环境税转嫁的可能,但从长期而言,有倍加红利效应就不怕环境税的转嫁风险,倍加红利效应会促进企业增强环境保护意识,淘汰高耗能、高污染、高排放的生产技术,最终达到环境税立法宗旨。

(四)促进产业转型升级

著名的低碳经济学者杨志认为,“政策决定出路,制度决定行为”,国家制定一系列的绿色低碳、环境保护、节能减排等政策及相关制度,给我们的企业带来巨大的影响力,从思想观念到企业行为给予一定的震慑,从而促进企业淘汰落后产能,更好的降低能源消耗、减少污染物排放,加快生产技术的更新和改造,以让企业增强创新能力,更好的把握行业核心技术,提高企业的市场竞争力,同时也降低生产成本,是典型的“低碳生产”,为大势所趋,体现了制度决定行为、政策决定出路。著名经济学家、财政部财政科学研究所所长贾康认为征收环境税看起来是增加了负担,但如果设计得好,就会有效制约企业对化石能源的消耗。在经济压力下,大家都会千方百计节能减排,开发有利于循环经济的工艺和技术,这个过程中就会产生优胜劣汰的竞争机制,逐步使得企业向高效率、低能耗、低排放的产业升级,使得全社会的经济增长方式向可持续发展转型。

   环境税的立法基础

环境税的立法须以一定的理论支持为基础,其理论支持可以分为两个方面即经济学和法学,将这两方面知识相结合进行充分的研究分析,使环境税的立法得到有力支撑。

(一)经济学基础

环境税收产生于二十世纪60年代,由于工业化的高速发展,许多国家发生了一系列重大环境污染事件,人类面临着日益严重的、累积性的环境污染问题,使生存和发展都受到了严重威胁。加强环境保护,以税收强制手段控制全球环境退化度问题,已成为世界经济可持续发展研究的核心问题。1987年,世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告,使关注环境保护问题的可持续发展准则得以公认。为解决全球资源短缺、环境污染严重的环境退化问题,经济学家们提出了政府利用宏观税收调节环境污染行为的环境税收思想,成为环境税收得以产生的思想理论基础。

环境税(Environmental Taxation,也有人称之为生态税(Ecological Taxation)、绿色税(Green Tax),是20世纪末国际税收学界才兴起的概念。

一般认为,英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古18771959)在其1920年出版的著作《福利经济学》中,最早开始系统地研究环境与税收的理论问题。庇古提出了社会资源适度配置理论,认为如果每一种生产要素在生产中的边际私人纯产值与边际社会纯产值相等,那么该种生产要素在各生产用途中的边际社会纯产值都相等,而当产品的价格等于生产该产品所使用生产要素耗费的边际成本时,整个社会的资源利用达到了最适宜的程度。但是,在现实生活中,很难单纯依靠市场机制来达到资源利用的最优状态,因此政府就应该采取征税或补贴等措施加以调节。按照庇古的观点,导致市场配置资源失效的原因是经济主体的私人成本与社会成本不相一致,从而私人的最优导致社会的非最优。这两种成本之间存在的差异可能非常大,靠市场本身是无法解决的,只能由政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。这种纠正外部性的方法被后人称之为庇古税Pigovian Taxes)方案。

国内外著名经济学家陈志武曾说:所谓征税,是把老百姓的收入通过一个合法的方式,转到政府手里。如果组建一个国家或政府的目的,是让老百姓的生活过得更幸福的话,没有比财富和收入影响更大的。保护财产、合理征税是任何一个政治家或者政府应该坚守的核心底线。笔者将其经济学观点在环境与经济学方面进一步阐述,我们赖以生存的自然环境也是财富的之一,是社会的公共财富,因此政府要提高老百姓的幸福指数,也就必须保护好社会公共财富、共同的环境资源。只有树立资源节约、环境友好的思想理念,共建我们的美好家园,达到人与自然和谐共处的境地,才能更好的提高人们的幸福感,这就需要我们利用经济杠杆等各种手段保护好生态环境。这样也正好映照了环境库兹涅茨曲线论述的结构效应及环境规制所带来的积极影响,体现“先恶化、后改善”的倒U型曲线的转换过程。

环境库兹涅茨曲线理论[2]认为,通过人均收入与环境污染指标之间的演变模拟,说明经济发展对环境污染程度的影响,也就是说,在经济发展过程中,环境状况先是恶化而后得到逐步改善。

GrossmanKrueger提出经济增长通过规模效应、技术效应与结构效应三种途径影响环境质量:(1)规模效应。经济增长从两方面对环境质量产生负面影响:一方面经济增长要增加投入,进而增加资源的使用;另一方面更多产出也带来污染排放的增加。(2)技术效应。高收入水平与更好的环保技术、高效率技术紧密相联。在一国经济增长过程中,研发支出上升,推动技术进步,产生两方面的影响:一是其他不变时,技术进步提高生产率,改善资源使用效率,降低单位产出的要素投入,削弱生产对自然与环境的影响;二是清洁技术不断开发和取代肮脏技术,并有效地循环利用资源,降低了单位产出的污染排放。(3)结构效应。随着收入水平提高,产出结构和投入结构发生变化。在早期阶段,经济结构从农业向能源密集型重工业转变,增加了污染排放,随后经济转向低污染的服务业和知识密集型产业,投入结构变化,单位产出的排放水平下降,环境质量改善。规模效应恶化环境,而技术效应和结构效应改善环境。在经济起飞阶段,资源的使用超过了资源的再生,有害废物大量产生,规模效应超过了技术效应和结构效应,环境恶化;当经济发展到新阶段,技术效应和结构效应胜出,环境恶化减缓,生态环境质量得到改善。

在经济发展初期,由于国民收入低,政府的财政收入有限,而且整个社会的环境意识还很薄弱,因此,政府对环境污染的控制力较差,环境受污染的状况随着经济增长而恶化。但是当国民经济发展到一定水平后,随着政府财力的增强以及环境规制在加强,有关污染者、污染损害、地方环境质量、排污减让等信息不断健全,促成政府加强地方与社区环保能力和提升一国的环境质量管理能力,环境规制逐步的规范与执行力的提升,环境污染的程度逐渐降低。若单就政府对环境污染治理能力而言,环境污染与收入水平的关系是单调递减关系。随着经济增长,严格的环境规制进一步引起经济结构向低污染转变,我们的生态环境得到进一步改善。环境倒U曲线的最终成效即“经济发展会改善环境”与我国提出“转变经济增长方式”主要目标基本一致。

(二)法学基础

环境税的立法基础是国家与公民享有的环境权益及涉及环境和环境权的法律法规。基本人权是指人享有的生命权、财产权、家庭生活权等权益,人权只有在适宜的环境中才能实现,人的健康生存需要一定的环境质量作保障,在此意义上,保护环境就是保障人权,因此环境权是人权保障的前提条件之一,有学者已将环境权归于人权的一个类别。1971年《人类环境宣言》第1条庄严宣告:人类有权在一种有尊严和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任《内罗毕宣言》指出:国际社会敦促世界各国政府和人民既要集体也要单独地负起其历史责任,使我们这个小小的地球能够保证人人都能过着有尊严的生活,代代相传下去。环境权是具有宪法位阶的权利。《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境、生态环境,防治污染和其他公害”。公民环境权体现了浓厚的国家权利与个人自由之间的界限,对于环境权益的公平分享在这一层面上本质的体现了在环境利益的分配进程中国家与市场的二律互动,环境税是该二律互动的法律边界。环境权是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利,人们讨论的重心是环境的污染与防治。

目前我国环境法律体系主要由五部分构成:1宪法关于环境保护的规定,是环境与资源保护的基础。《宪法》第九条、第十条、第二十二条等对环境保护作出一系列规定,2环境保护基本法。198912月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是综合性的基本法,对环境保护主要问题作出全面的规定。3环境与资源保护单行法。《中华人民共和国水污染防治法》,《中华人民共和国大气污染防治法》,《中华人民共和国环境噪声污染防治法》,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,《中华人民共和国放射性污染防治法》,《中华人民共和国环境影响评价法》,《中华人民共和国清洁生产促进法》4)环境标准。《排污费征收标准管理办法》。5其他部门法中有关环境的法律规范。

当前要实施环境税制,环境费改税是先行阶段,我国环境收费制度的法律依据,根据《中华人民共和国环境保护法》第二十八条规定,【超标排污费】排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。征收超标准排污费必须用于污染的防治,不得挪作他用,具体使用办法由国务院规定。排污收费项目具体征收四项排污费:1污水排污费;2废气排污费;3固体废物及危险废物排污费;4噪声超标排污费。实施费改税后,再逐步开征其他环境税种,循序渐进的税制改革才会产生更强的社会效应。

      国外环境税经验借鉴

(一)国外税种的比较

1、 环境污染税

波兰从1970年开始设立环境税,当时目的是为了激励污染者调整其行为。其从概念分为了狭义、中义、广义三种。狭义环境税,认为就是环境污染税,即国家为了限制环境污染的范围、程度,而对导致环境污染的经济主体征收的特别税种。中义认为环境税是对一切开发、利用环境资源(包括自然资源、环境容量资源)的单位和个人,按其对环境资源的开发、利用强度和对环境的污染破坏程度进行征收或减免的一种税收。这种观点认为,环境税主要包括自然资源税和环境容量税。广义认为环境税是税收体系中与环境资源利用和保护有关的各种税种和税目的总称。这种观点认为,环境税不但包括污染排放税、自然资源税等,还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收,以及政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段。

2、消费污染税

爱尔兰政府为遏制塑料购物袋的疯狂使用,减少白色污染,对每一个塑料购物袋征收相当于13美分的税。所收资金全部交由新成立的环保基金用于环境保护项目。实践表明,这种做法对遏制白色污染非常有效,塑料袋使用量骤降了90%。同时,该税收还为爱尔兰的环保项目筹集了一笔可观的资金,国民环境意识也因此得到提高。 加拿大政府规定在购买空调时,购买者必须交一部分额外的环境税,每一台空调的价格都已经包含了环境税。谁造成的污染谁出钱来清除,这是很合理的。

3、垃圾税

芬兰政府准备用3年时间将垃圾税提高近1倍,以减少全国的垃圾量。根据这一计划,芬兰政府将每吨垃圾征收的税额从15.14欧元增加到23欧元,到2005年增至30欧元。根据有关部门规划,到2007年,传统倾倒和掩埋垃圾的方式被彻底放弃,各种垃圾都被最大限度地利用,剩余垃圾也都会作为燃料生产热能。荷兰是较早征收垃圾税的国家,其有两种征收方式,一是以家庭为单位,人口少的家庭获得减免;二是以家庭产生的垃圾数量,可以通过小型垃圾箱为计算单位,从而根据家庭载满垃圾箱数量来征税。奥地利联邦政府从198911起征收垃圾税。按照规定,每吨家用垃圾征收4050先令(奥地利货币),每吨特殊垃圾征收200500先令。

4、水污染税

德国自从1981年对污水排放在全国进行了征税,而且相当严格,这对流经其国家的莱茵河水环境保护起到非常重要的作用。荷兰、丹麦也相继开征了水污染税,针对排放含重金属及其他污染物污染水体的污水确定计税依据,对不同的水资源保护区实行了不同的税率进行征税,从一定程度上保护了大自然的水资源环境。

5、废气和大气污染税。

对废气征税较常见的有对二氧化硫排放征收的二氧化硫税、对二氧化碳排放征收的碳税。以二氧化硫税为例,美国已在70年代就开征了二氧化硫税。根据其《二氧化硫税法案》的规定,二氧化硫的浓度达到一级标准的地区,每排放一磅硫征税15美分;达到二级标准地区按每磅硫10美分征税;二级以上地区则免征。

6、噪声税

噪声税是对超标排放噪声的来源主体征收的税种。美国、荷兰、德国已经开征了此税种,噪声源主要来于航空公司的飞机及机场,还有重工业工厂和建筑工地,这些地方产生的噪声影响附近居民的正常生活、工作和学习。噪声税筹集的资金可以用于支付安置噪声源附近居民的搬迁费用等。

7、碳税

在美国唯一征碳税的城市是科罗拉多州玻尔得市(Boulder)。该市向所有的消费者——房屋所有者和商业组织征收本市的地方碳税。玻尔得市的居民根据其用电度数来支付此项费用。官方声明此税的税额规定如下:在电费账单基础上,每年向私人用户多收16美元,向机构用户多收46美元。同美国的玻尔得市一样,瑞典也是在消费端征收此税。瑞典国家碳税对私人用户征收全额碳税,而对工业用户减半征收,对公共事业机构则免征此税。由于瑞典全国所耗电能半数以上都是用于供暖,并且所有可再生能源(如由植物产生的能源)都免税,所以自1991年以来,生物燃料工业蓬勃发展。 加拿大的魁北克省已开始对石油、天然和煤征税。该省此税的纳税对象是中间商——能源和石油公司,而不是消费者。尽管此税面向供应链上的高端用户征收,但纳税企业可以并且很可能通过提高能源收费价格将成本部分转嫁到消费者身上。在消费阶段征税比在生产阶段征税要容易得多。消费者会比较愿意每年支付额外的16美元碳税,但生产者往往都不愿意支付。在生产阶段征税可能会对经济造成破坏性影响,因为它使得国内能源的价格会比进口能源的价格高。碳税一般税率欧洲国家各有不同的标准,荷兰为0.4欧元/吨二氧化碳,芬兰、丹麦为5.5-11.1欧元/吨二氧化碳,而瑞典高达37.9欧元/吨二氧化碳。

(二)国外环境税产生实际成效

美国政府自玻尔得市实施碳税后,就逐步把税收手段引进环保领域,至今已形成了一套相对完善的环境税收制度,主要有对损害臭氧的化学品征收消费税、汽油税、与汽车相关的税收和费用(如卡车、拖车消费税,轮胎税等)、开采税、固体废弃物处理税(费)、二氧化硫税、环境收入税等,还有较多的环境税收优惠政策。从征收管理看,美国对环境税的征收管理非常严格。自从开征一系列环境税后,美国企业主逐渐转变原有的“先破坏、后治理”的思想观念,加强技术改造,加快产业升级步伐,逐步淘汰落后产能和工艺技术,使得美国始终走在西方工业发达国家前列,同时保护本国生态环境。

荷兰在世界上以环境优美著称,是OECD国家中环境税开征较早的一个国家。荷兰各种环境税的税率制定得十分明确和详细,税种繁多并且深入到国民生活的方方面面。随着荷兰环境税制的完善和迅猛发展,环境税收收入占全部税收收入的比重不断加大,从1996年的1.22%已上升到2004年的14%,占GDP3.5%。荷兰的环境税主要包括:燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等。另外,荷兰在制定环境税时充分考虑到对同一种产品的不同消费行为征税将对环境产生不同的影响,因而大都对影响环境不大的行为作出一些减免税的规定,较好地发挥了保护环境的功能。

欧盟一些国家征收碳税的效果表明,碳税是一个有效的环境经济政策工具,可以较好地起到减少污染物排放以及二氧化碳排放、并提高能源效率的作用。开征碳税国家的生物燃料使用范围大幅扩展,而化石燃料的使用则明显减少,这使得这些国家的能源供给结构发生了显著的优化,碳税开征带来了这些国家温室气体排放量的降低。以瑞典为例,1990年至2006年期间,瑞典温室气体的总排放量下降了9%,而同期GDP却增长了44%。有研究表明,如果税率保持在1990年的水平,瑞典二氧化碳的排放量将比现在高出20%。

(三)国外环境税给我们的启示

环境税要立足我国国情。开征环境税应充分考虑我国国情,税负不能过重,这是因为:第一,我国人均收入低。发达国家开征环境税时人均GDP大约有8000美元,而我国2007年人均GDP只有2500美元,税负重将增加纳税人的负担。第二,发达国家开征环境税时已进入后工业化和信息化时代,而我国仍处于工业化中期,开征环境税应注意其对企业国际竞争力的影响。第三,我国只能承担共同但有差别的环保责任。保护人类赖以生存的自然环境是世界各国面临的共同责任,发达国家应负起主要的环保责任,而对于中国来说,首先是发展经济,消除贫困,其次才能考虑发挥环境税的作用。

税收约束与税收激励并重。开征环境税将增加企业生产和居民消费成本,遏制对资源能源的过度利用。同时,我国也应借鉴国外经验,注重发挥环境税的激励机制,减轻各方压力。例如,政府与企业签定合约,对于达到环境保护要求的企业给予税收优惠或者减免政策。此外,政府也可运用政策优惠手段,减少或免除低收入者和特定行业的税收负担。

税收的专款专用。我国实施环境税制度时,应该实行环境税的税收收入专款专用,体现环境税职能的明确性和透明性,我们所征收的税收应用于环境保护、修复、治理和生态补偿,缓解了环境保护资金压力的实际难题,有利于环境保护事业的推进和发展。

   环境税的立法设计

环境税旨在保护环境和资源的国家税收,环境税应该是我国整个税种体系中独立的税种,其法律地位与流转税、所得税等税种是等同的。环境税种的单独立法,是环境税法律体系逐渐完善的重要步骤。

(一)立法设计原则

环境税是把环境污染和生态破坏的社会成本内在化到生产成本和市场价格中去,再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。环境税主要目的应当是为保护环境和可持续发展服务。在这里税收是手段,运用这个经济手段控制环境污染和保护改善环境、维护人类健康是环境税的立法宗旨。根据环境税的这个立法宗旨,在环境税的立法过程中应遵循以下原则:

一是公平与效率兼顾的原则   又称公平税负原则,就是指政府征税要使纳税人所承受的负担与其经济状况相适应,并且在纳税人之间保持均衡。一个国家和地区内不分民族、性别、阶层每个公民都享有平等的使用和保护环境的权利与义务,推动经济发展和社会进步的各项政策措施都应该在这个前提下制定和实施,以促进社会公平和正义。公平原则体现在所有纳税人的法律地位平等,税收负担在国民之间的分配也必须公平合理,但公平合理并非绝对的等额负担。公平合理包括有横向公平和纵向公平。横向公平是指凡自政府得到相同利益者应负担相同的税收;纵向公平是指凡自政府所得利益不同者应负担不同的税收。市场经济体制下,由于市场经济主体为追求自身利益最大化而作出的决策选择和行为实施会产生外部性,高消耗、高污染、内部成本较低而外部成本较高的企业会在高额利润的刺激下发展,降低了社会效益(即社会总体福利水平和生态效率),而这些企业未付出相应的成本,也就是说其税收负担和自身的经济状况并不吻合,违背了税收的公平原则。因此,各国环境税大多以提高社会效率、保护环境、实现可持续发展为政策目标。

二是税负负担与损害程度相适应原则    即税负的负担轻重与实施人所造成(或可能造成)的环境破坏程度、污染程度或恢复难度相适应,对危害程度大的行为应多征税。污染制造者理应承担污染治理时所需的成本费用,做到“谁污染,谁负担”。经济合作与发展组织(OECD)在1972年提出这一原则,此原则目的明确了谁污染谁负责,在国际市场上建立一种公平竞争的机制。经济手法是指在市场机制中考虑到环境成本,通过市场原则来解决环境问题。污染事件对于企业而言,事前预防所花费用要远低于污染发生后为恢复当地环境治理并承担受害人救助费用的总和。

三是预防与治理相结合原则    所谓预防是指预防一切环境污染或环境破坏造成的损害;所谓治理是指对一切环境污染或环境破坏所进行的环境治理和修复行为。环境税开征并不是简单为环境的污染事后提供治理资金,其首要的作用还在于防止污染。预防与治理相结合的原则是税收宏观调控和筹集资金双重功能的体现和运用。因此环境污染的预防与治理对于环境保护都是相当重要的。

四是环境规制与可持续发展相呼应的原则  目前,包括我国在内的许多国家都将可持续发展作为其制定政策、法律的指导思想和基本原则。可持续发展是经济社会发展与生态环境保护协调发展的理论,其实质是要求经济的持续发展既不能忽视生态环境的制约因素,更不能建立在破坏自然资源和生态环境的基础上,在发展中落实保护,在保护中促进发展,实现可持续的科学发展。可持续发展战略的推行需要有完善的法律制度作为保障,因为制度是一个社会中的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们相互关系而设定的一些制约。环境税是要通过税收制约破坏环境资源的行为,是实现可持续发展的途径之一。因而环境税法律制度在税种设置和纳税环节的选择、税率的设计,以及环境税收的专款专用和补偿等方面,要符合可持续发展的思想,使环境税能为全社会可持续发展的实现发挥引导作用。

(二)税种设计

环境税以环境中的物或行为特征为征税对象的一种税。环境税的内容广泛,从广义概念可分为污染物税、环境资源税、环境能源税、碳关税等,而且每一税种可分为多个品目。当前实行环保收费改为税收制度即“费改税”是最为简单易行的模式,将环保收费转变为环境税种,所有收费子目融入到环境税中的环境污染物税各税目予以分门别类;此外还研究分析了碳税、生态补偿及环境修复税、消费污染税。

1、环境污染税(又称污染物排放税)  它以任何单位和个人造成环境污染和公害的行为,可以确定为征税客体。这些环境污染行为包括向环境排放废水、废气、废热、固体废物、噪声、放射性物质等行为。环境污染税的计税依据是所排放污染物的浓度或总量即污染当量数。其还有另外的名称,如称为环境保护税,这不过从狭义上来解释的,它的课税客体不包括破坏自然资源的行为。此税种可以细分多个税目,如垃圾税或污水排放税等。参照国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》(国务院令字第369),在国家规定排放标准内的予以征收环境保护税,但污染制造者超过国家的污染排放标准,应由环保部门履行自身职能,对污染超标排放进行环境保护的行政处罚。

1)污水排放税  纳税人以向水体排放污染物的单位和个人为纳税对象,按照排放污染物的种类、数量计征污水排放税,其税种的税收收入用于污水处理厂的日常运行经费。对向城市污水集中处理设施排放污水、按照规定缴纳污水处理费的,不再征收污水排放税。

2)垃圾税(或固体废弃物及危险废物排放税)  是一种以抑制环境污染为目的、以垃圾(或叫固体废物及危险废物)为课税对象的税种。垃圾税税率为定额税率,课税对象是工业垃圾和生活垃圾。纳税人为产生垃圾的企事业单位和公民个人。征收的垃圾税税金,应该相当于处置垃圾所花费的资金(与此相适应,此税又可称为垃圾处置税或固体废物处置税)。我们应具备资源节约、环境友好的思想观念。有人曾说:“垃圾只不过是放错了地方的资源”。当前我国环保收费只考虑了企业的固体废弃物和危险废物征税,在实施环境费改税以后,我们应该尽早出台针对生活垃圾征税,促进人们的生活垃圾的分类回收处理,实行资源循环再利用的绿色环保措施。

3) 废气排污税  企业在生产过程中排放大量的废气,污染了大气环境,污染气体种类较多,主要有二氧化硫、一氧化氮等上几十种污染物,我们先对二氧化硫、一氧化氮等44种废气污染物征税。

4)噪声污染税  对于产生环境噪声的污染超过国家规定的环境噪声排放标准,且干扰他人正常生活、工作和学习的噪声源为课税对象,按照超标的分贝数征收的噪声污染税。

2、碳 税   广义概念所指企业在生产过程中,所排放的二氧化碳等温室气体对地球气候产生巨大影响,引起全球气候变暖。狭义指二氧化碳气体,现只研究狭义碳税,税基以二氧化碳排放量为计税依据,以计量税率为适宜。碳税其实是环境污染排放税的一种类,但二氧化碳等温室气体的排放对自然气候环境危害被列入了《京都议定书》和《联合国气候框架公约》等缔约方的重要议事,而且对二氧化碳排放制定了一定指标即碳排放指标,因此开征碳税具有巨大的国际影响力,可以提高我国“碳政治”的国际话语权,提升在国际“碳交易”市场的国际地位,因而可考虑从环境污染税中单列出来。碳税纳税对象主要有汽油、柴油、航空燃油、天然气、煤炭等石化能源,另外还有鞭炮烟花、卷烟等产品,这些产品使用时燃烧后都会释放二氧化碳。专家学者就碳税的开征模式存在比较大的争论,就中国而言,目前讨论中可提出的主要备选方案可以排列有三种:一是新开征环境保护税,碳税作为其中的一个税目引入;二是比照我国的燃油税改革,在消费税中引入碳税;三是将碳税纳入资源税中,按照含碳量不同设定不同的税率。笔者认为,第一种方案比较适宜,原因有几点:1碳税既有消费税的品目,又有资源税的内容,所以将碳税纳入环境税最为适合,体现了促进环境保护政策效应;2碳税脱离环境税后,使得环境税体系比较松散,缺乏总体性,影响环境税制度的社会效应;3碳税纳入消费税、资源税或单独开征,可能我国税种繁杂、税负繁重的特点更为明显,不利于我国税制改革。因此碳税作为环境税(或环保税)体系更为妥当。

3、生态补偿及环境修复税   它以开发、使用、破坏自然资源的行为作为课税对象。其名下有:开采税、开发税、采伐税、土壤保护税等。其纳税主体是开发、利用土地、森林、草地、水、矿产、地热、海洋等自然资源的社会组织和个人。计税依据由自然资源的稀缺程度和开发利用的程度共同确定,对不可再生、本国稀缺的自然资源可以课以重税。生态环境补偿税以行为作为课税对象也可设计为以物为课税对象,生态环境补偿税可能与现行的资源税存在一定的重复征收的嫌疑,所以我们将其税目进行定义和重新命名,其税目名称包括化学燃料税、水环境修复税、矿产环境修复税、森林修复税和草原环境修复税等,人们开采地球资源后,所遗留下来的“后遗症”就是对环境所造成的创伤,特别是开采一次性自然资源后的环境治理修复难度大、成本高、时间长,但环境保护必须进行环境治理及修复的过程。生态环境补偿税与资源税区别在于,前者对开采资源后遗留的环境破坏程度进行征税,后者是对其资源本身实行征税。森林、草地对地球生态环境作用和地位是其他资源无法替代的,森林是陆地生态系统的主体,它是二氧化碳的转换器和洪水的调节器,直接关系到全球生态环境、人类生存和发展的问题,而森林和草地植被相对较为脆弱,被破坏后予以修复是相当困难,且时间相当长,需要八至十年甚至更长;草地的退化可导致土地沙漠化、荒漠化,人类生存环境将受到威胁,因而治理修复所需成本相当高,再从生态环境重要性考虑,对其设置税率相对较高。这体现对森林、草地的重视,同时也体现了“税负与损害程度相适应原则”,做到谁污染、谁负担,让污染制造者负担起应尽的环境责任。另外人们开采地下水时对地下水系统造成一定程度的损害和破坏,人们生活和自然环境受到影响,如地面沉降等,因而需要对其开采行为征生态补偿及环境修复税。

改革开放以来,由于国家经济发展政策的倾斜,规定中西部地区以发展资源、能源、原材料工业为主,东部地区以加工制造业和新兴产业为主。于是,中西部地区耗费了大量的环境资源所生产出来的产品大多以极低价格输送到东部。东部地区消费资源获得的收益,是建立在中西部地区牺牲环境基础上的。所以,在设计生态补偿及修复税时,正好解决东部消费、西部污染之间的税收责任负担问题。

4、消费污染税   以消耗某种资源后产生环境污染为征税对象,如美国对消耗臭氧的化学制品征税等。我国现行消费税虽然将鞭炮烟花、汽油、摩托车和小汽车等污染环境的消费品纳入课征范围,消费污染税与消费税共同之处是相同的纳税对象,其区别在于,消费税是对消费品本身征税,而消费污染税是对消费过程中产生的污染物征税。笔者提议的消费污染税,消费范围品可以扩大,其不仅是汽油等资源产品,还应有天然气、煤、焦炭、重油等;另外,还应该将那些各类一次性包装物、塑料袋、一次性餐饮用品等产品列入消费税的征税范围。具体范围可由税法确定。消费污染税在环境资源的生产和消费环节征收。纳税对象可设定为消费资源产生环境污染的单位或个人。其与环境污染税也有相同之处,又区别的地方,两者在于环境污染产生的源头和过程不同,前者以消费品的使用过程中产生的污染;后者是纳税人在生产过程中产生的环境污染。

(三)课税对象和计税依据

环境污染税(污染物排放税)的计税依据,应针对不同的污染源,本着有利于控制环境污染、有利于简化税收征管原则的确定。

第一、污水排放税以污水排放污染当量数(排放量)为计税依据。国家根据行业特性制定了污染物当量值指标。行业特性表现在:不同行业产生不同的污染因子,不同的污染因子含有不同污染物的指标。

1一般污染物的污染当量数计算公式:

某污染物的污染当量数=该污染物的排放量(千克)/该污染物污染当量值(千克)

    第一类水污染物污染当量值表      1

污染物

污染当量值(千克)

1、总汞

00005

2、总镉

0005

3、总铬

004

4、六价铬

002

5、总砷

002

6、总铅

0025

7、总镍

0025

8、苯并(a)芘

00000003

9、总铍

001

10、总银

002

            第二类水污染物污染当量值表            2

污染物

污染当量值

(千克)

 

污染物

污染当量值

(千克)

11、悬浮物(SS

4

37、五氯酚及五氯酚钠(以五氯酚计)

004

 

12、生化需氧量(BOD5

05

38、三氯甲烷

004

13、化学需氧量(COD

1

39、可吸附有机卤化物(AOX)(以CI计)

025

14、总有机碳(TOC

049

40、四氯化碳

004

15、石油类

01

41、三氯乙烯

004

16、动植物油

016

42、四氯乙烯

004

17、挥发酚

008

43、苯

002

18、总氰化物

005

44、甲苯

002

19、硫化物

0125

45、乙苯

002

20、氨氮

08

46、邻-二甲苯

002

21、氟化物

05

47、对-二甲苯

002

22、甲醛

0125

48、间-二甲苯

002

23、苯胺类

02

49、氯苯

002

24、硝基苯类

02

50、邻二氯苯

002

25、阴离子表面活性剂(LAS

02

51、对二氯苯

002

26、总铜

01

52、对硝基氯苯

002

27、总锌

02

5324-二硝基氯苯

002

28、总锰

02

54、苯酚

002

29、彩色显影剂(CD2

02

55、间-甲酚

002

30、总磷

025

5624-二氯酚

002

31、元素磷(以P计)

005

57246-三氯酚

002

32、有机磷农药(以P计)

005

58、邻苯二甲酸二丁脂

002

33、乐果

005

59、邻苯二甲酸二辛脂

002

34、甲基对硫磷

005

60、丙烯腈

0125

35、马拉硫磷

005

61、总硒

002

36、对硫磷

005

/     /

/     /  

说明:同一排放口中的化学需氧量(COD)、生化需氧量(BOD5)和总有机碳(TOC),只征收一项。第一类是致癌物,第二类是仅次于第一类的有害物。

2PH值、大肠菌群数、余氯量的污染当量数计算公式:

某污染物的污染当量数=污水排放量(吨)/该污染物的污染当量值(吨)

3色度污染当量数计算公式:

色度的污染当量数=污水排放量(吨)*色度超标倍数/色度污染当量值(吨倍)

     PH值、色度、大肠菌群数、余氯量污染当量值表    3

污染物

污染当量值

1PH

10-1

13-14

006吨污水

21-2

12-13

0125吨污水

32-3

11-12

025吨污水

43-4

10-11

05吨污水

54-5

9-10

1吨污水

65-6

/

5吨污水

2、色度

5吨水·倍

3、大肠菌群数(超标)

33吨污水

4、余氯量(用氯消毒的医院废水)

33吨污水

说明:1、大肠菌群数和总余氯只征收一项。2PH5-6指大于等于5,小于6PH9-10指大于等于9,小于等于10,其余类推。

4禽畜养殖业、小型企业和第三产业的污染当量数计算公式:

污染当量数=污染排放特征值/污染当量值

   禽畜养殖业、小型企业和第三产业污染当量值表     4

    

污染当量值

禽畜养殖场

1、牛

01

2、猪

1

3、鸡、鸭等家禽

30

4、小型企业

18吨污水

5、饮食娱乐服务业

05吨污水

 

6、医院

 

 

 

014

08吨污水

不消毒

007

14吨污水

说明:1、本表仅适用于计算无法进行实际监测或物料衡算的禽畜养殖业、小型企业和第三产业等小型排污者的污染当量数。2、仅对存栏规模大于50头牛、500头猪、5000羽鸡、鸭等的禽畜养殖场收费。3、医院病床数大于20张的按本表计算污染当量。

第二、废气排污税以烟尘和有害气体的排放量为计税依据。

废气排污税的污染当量数的计算公式:

某废气的污染当量数=该污染的排放量(千克)/该污染物的污染当量值(千克)

           大气污染物污染当量值表             5

污染物

污染当量值(千克)

 

污染物

污染当量值(千克)

1、二氧化硫

095

23、二甲苯

027

2、氮氧化物

095

24、苯并(a)芘

0000002

3、一氧化碳

167

25、甲醛

009

4、氯气

034

26、乙醛

045

5、氯化氢

1075

27、丙烯醛

006

6、氟化物

087

28、甲醇

067

7、氰化氢

0005

29、酚类

035

8、硫酸雾

06

30、沥青烟

019

9、铬酸雾

00007

31、苯胺类

021

10、汞及其化合物

00001

32、氯苯类

072

11、一般性粉尘

4

33、硝基苯

017

12、石棉尘

053

34、丙烯腈

022

13、玻璃棉尘

213

35、氯乙烯

055

14、碳黑尘

059

36、光气

004

15、铅及其化合物

002

37、硫化氢

029

16、镉及其化合物

003

38、氨

909

17、铍及其化合物

00004

39、三甲胺

032

18、镍及其化合物

013

40、甲硫醇

004

19、锡及其化合物

027

41、甲硫醚

028

20、烟尘

218

42、二甲二硫

028

21、苯

005

43、苯乙烯

25

22、甲苯

018

44、二硫化碳

20

第三、垃圾税以固体废弃物及危险废物等垃圾为课税对象,以固体废弃物及危险废物的排放量为计税依据。固体废弃物主要有冶炼渣、粉煤灰、炉渣、煤矸石、尾矿、其他渣(含半固态、液态废物);危险废物是指列入国家危险废物目录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特征的废物。

第四、噪声污染税以噪声分贝为计税依据。对噪声排污超过国家规定噪声排放标准,且干扰他人正常生活、工作和学习的噪声制造源为课税对象,以建筑工地、工厂、酒吧、KTV等场所为噪声源产生地。

第五、碳税针对二氧化碳排放的单位和个人课税对象,以二氧化碳排放当量数为计税依据。碳税除油、气、煤炭等能源产品外,还鞭炮烟花、卷烟也是碳排放的大户,每一个烟民犹如举起一个烟囱,它们在使用后产生大量二氧化碳,同时消耗大量的纸张,纸张是森林的延伸产品,这等同于消耗大量的森林产品,损毁二氧化碳调节器,这两点是碳税征收的充分理由。征收碳税目的在于校正市场失灵带来的效率损失,以实现资源的优化配置,最终减少二氧化碳排放量,体现了促进节能减排的政策配套措施。税款用于各地生态造林或其他“碳捕捉”技术等低碳工程的政府补贴,遏制二氧化碳日益上涨的增量。

第六、生态补偿及修复税针对开采资源后、环境破坏程度征收的税种,其原本以环境破坏程度为计税依据,但环境破坏程度只能在开采后才能测算,税款难以征收到位,因而为了税收征管设计得更为现实,须参考资源税的征收方式,以资源本身为计税依据。其征税目的主要用于遭受环境破坏区域附近的居民生态补偿费用及修复环境所造成成本费用的支出。生态补偿及环境修复税与资源税的最大共同之处是与资源千丝万缕的联系,因此生态补偿及修复税只能以资源作为税基,而且随资源税一起伴生征收更为简便,生态补偿及环境修复税随现今资源税改革将油气产品以从价计征,其他从量计征,其原因是生态补偿和环境修复成本随市场经济价格的波动而形成较大差异,这样的方法有利于减轻政府对生态环境的补偿和修复成本费用的负担。

(四)税率设计

环境税(环境保护税)的税率,必须与环境污染治理成本相一致。在制定我国环境保护税的税率时,首先,税率水平要适中,应略高于或等同于现行排污费的收费标准;其次,要根据污染物排放量的多少,实行从量征收;再次,应根据废水、废气的排放浓度和污染危害程度,实行差别税率;对不同类型、处理难度不同的垃圾,如有毒垃圾与无毒垃圾,应实行有差别的税率,实行从量计征。

税率的设置适中。税率不能过高,也不宜过低。由“拉弗曲线”理论所论述,税收收入会随着税率的提高呈倒U形结构,环境税也是如此,即税率的刺激作用越强污染减少得越快,但所收到的税收就会越少,减少财政收入的幅度就越大。所以环境税税率不能设置过高,环境税收制度不能以增加收入为根本出发点,而只能是弥补市场失效,保护环境,实现可持续发展。但环境税率也不宜过低,若过低,政府从环境税中所得收入很小,不仅不能达到刺激减排的目的,而且也使得政府没有足够的实力进行环保再投资。另外根据庇古税的理论也得到论证,前提假设所隐含的逻辑,最优的庇古税定价应该等于私人成本和社会成本之间的差额,只有此种情况下,庇古税才能够将行为的负外部性成本完全予以内部化。如果庇古税定价小于私人成本和社会成本之间的差额,那么庇古税的内化功能及其激励效应将被弱化,比如环境税保护环境的效果就大大折扣;相反,如果庇古税定价大于私人成本和社会成本之间的差额,其往往诱导违法行为的发生,比如过高的环境税可能导致环境污染物的非法处置。

税率的区域差别。税率设计不能高度统一,应与当地的实际情况相适应。由于各地气候、人口、经济发展、环境状况不同,且许多污染均产生于消费阶段,所造成的影响也是区域性的,因此,不能在全国实行统一的单一税率,应当设计差别税率,使各地污染防治成本趋于最小化。在实践当中,可以按照人口的集中度和目前的污染状况划分成不同的区域,对不同的区域征收不同的税率,有利于提高环境税的区域适应性,减少社会的不良反应。另外,地方部门还可以通过调整税率以提高价格,限制污染产品进入本区或使本地污染产品外销。

1、环境污染物税   西方福利经济学的效率与市场均衡理论所述,资源的配置使社会总福利最大化,那资源配置是有效率的;反之,资源配置就是缺乏效率的。环境收费制度对生态环境保护起到促进作用,表明环境收费的资源配置对社会产生一定的效率,现在通过“费改税”可以使环境税制达到社会总福利最大化,环境污染税的税率同样延袭环境收费制度的设计规律,由于这种设计规律具有一定的市场效益和社会效应,因而环境费改税以及延袭的税率设计符合西方福利经济学的效率与市场均衡理论。环境税的税率采用污染指标的当量值核算法,延袭环保收费方法;税率也参考收费标准,对企业的税负与费负到达基本平衡,从理论不增加企业的税负。环境污染税率的设计考虑到公平与效率兼顾的原则,体现税收的公平性。环保税率须根据污染物的特征实行不同是税率制定方式和标准。

环境污染税(污染物排放税)税率表          6

序号

  

税率(元)

1

污水排放税

0.7

2

废气排污税

0.6

3

 

垃圾税(固体废弃物

及危险废物排放税)

工业固体废物2030/吨(见表7

  危险废物1000/吨(见表6

4

噪声污染税

35011200  (见表8

(其附表一)   垃圾税(固体废弃物及危险废物排放税)表    7

序号

税种

税率(元/吨)

1

冶炼渣

25

2

粉煤灰

30

3

炉渣

25

4

煤矸石

5

5

尾矿

15

6

其他渣

25

7

危险废物

1000

(其附表二)        噪声污染税定额税率征收标准表         8

超标分贝数

1

2

3

4

5

6

7

8

应纳税额(元/月)

350

440

550

700

880

1100

1400

1760

超标分贝数

9

10

11

12

13

14

15

16

16以上

应纳税额(元/月)

2200

2800

3520

4400

5600

7040

8800

11200

2、碳税  碳税课税对象与资源税、消费税有共同之处,但对碳税而言,由于其征收目的是控制和减少二氧化碳排放量,因此其计税依据当然应选择以从量计征为主的方式,这一点在各国碳税立法上没有任何争议。理论上从量计征是按照能源消耗过程中排放的二氧化碳量为税基进行征收,然而实践中对二氧化碳排放量的监测和计算十分困难,对于征管机关来说十分不便,成本高昂。因此,大部分国家实际是按碳含量征税,用燃料的含碳量和消耗的燃料总量计算二氧化碳排放量(丹麦、瑞典和挪威等)。我国适合按照碳含量征税。税率设计按照各产品的资源利用率和污染排放程度而定,如柴油、天然气比汽油的资源利用率相对高些,碳排放相对小,税率就低些,起到促进节能减排作用;鞭炮烟花不易估测出其碳排放,其市场价格波动性又不大,适宜从价计征;卷烟以量计征增加征管成本,而以从价计征较为简便划一,同时符合税负公平的原则,因此鞭炮和卷烟以从价计征比较合理。另外,碳税与资源税有共同之处,资源税修改后税率设计具有一定经济学规律和市场效率,因而碳税沿用资源税的税率设计模式,有利于消除市场的外部不经济现象,实现生态资源价值的合理补偿,优化资源配置,因而碳税与其他税种同样符合效率与市场均衡理论。

                  碳税税率表                    10

税目

税率

汽油

每吨20

柴油

每吨10

天然气

每立方米10

煤炭

焦煤

每吨5-15

其他煤炭

每吨0.2-3

鞭炮烟花

销售额的1%-2%

卷烟

销售额的0.5%

3、生态补偿及修复税  此税种是未征收过的新税种,但与资源税存在交叉之处,课税对象是一样的,都是开采自然资源的单位或个人。在矿区对开采矿产资源的行为征收矿产资源费、生态补偿费等,其征收额度不大,与环境收费制度存在同样缺陷,因而改制为税种有其必要性,税率确定可以借鉴资源税的税率机制,在此生态补偿及环境修复(附加)税与资源税的原油、天然气税率同样从价计征,其他税目以量计征,其税率幅度相当于资源税税率幅度的50%较为适宜开征新税种,降低税率,这样的税率设置与拉弗曲线相吻合。森林征税的品目中应将竹子除外,其原因是竹子成才期通常为2-5年,比所有品种树木的成长期要短许多,那么种植竹子、使用竹制品应该大力提倡,同时减少了对其他树木林的砍伐,所以就须给予税收优惠。草原退化主要是由于养殖的动物如牛羊等对草原造成一定程度的损害,针对草原的税率可分两种:第一种是以损害破坏草原面积为计税对象,税率以每亩1000-2000元;第二种是动物为计税对象,以动物的头数为计量单位,税率设置在每头10-20元为适宜。征收水的生态补偿及修复税,水分地下水与地表水两种,两种水的税率有所区分,因为开采地下水相比地表水的损害程度要大;不同水环境资源保护区采用不同税率,在北方地域缺水情况比南方要严重得多,还须估量和考虑民生与资源环境及税收杠杆间关系的轻重缓急,北方地域的状况有待进一步研究,这体现税收的区域差别。税率可参考已开征的水资源费。

    生态补偿及环境修复税和资源税(修订)税率对比表    9

  

资源税税额幅度

生态补偿及环境修复税率

一、原  

销售额的5%-10%

2.5%-5%

二、天然气

销售额的5%-10%

2.5%-5%

三、煤炭

焦煤

每吨8-20

每吨4-10

其他煤炭

每吨0.3-5

每吨0.15-2.5

四、其他非金属矿原矿

普通非金属矿原矿

每吨或者每立方米0.5-20

每吨或每立方米0.25-10

贵重非金属矿原矿

每千克或者每克拉0.5-20

每千克或每克拉0.25-10

五、黑色金属矿原矿

每吨2-30

每吨1-15

六、有色金属矿原矿

稀土矿

每吨0.4-60

每吨0.2-30

其他有色金属矿原矿

每吨0.4-30

每吨0.2-15

七、盐

固体盐

每吨10-60

每吨5-30

液体盐

每吨2-10

每吨1-5

八、森林

树木(竹子除外)

/

销售额的10%

九、草原

放养动物(牛、羊等)

/

每头10-20

或 草地

/

或每亩1000-2000

十、水

地表水、地下水

/

每吨0.1-0.3

(五)计算方法

1污水排放税应纳税额= 税率计税依据

=0.7前三项污染物的污染当量数[3]之和

2废气排污税应纳税额= 税率计税依据

=0.6前三项污染物的污染当量数[4]之和

3垃圾税(固体废弃物及危险废物排放税)应纳税额

= 税率计税依据(固体污染物当量)

4噪声污染税应纳税额=噪声超标分贝数的应纳税额(见税率表)

5碳 税 应 纳 税 额 = 税率计税依据

= 0.4二氧化碳的排放当量

6生态补偿及修复税应纳税额= 税率计税依据

(六)征税环节和开征时间

环境税在征收环节上可以根据征税对象和环境税各税种的特点采取不同的征收方式,以及开征时间也要选择比较恰当的时机尤为重要,尽量避免引起民众的怨声,环境税征收方式有如下几种:

1)拥有固定的生产场地的企业,而且污染制造出现在生产场地,其涉及的几种环境税可以直接上户征收,如污水排放税、垃圾税、废气排污税、噪声污染税、碳税、生态补偿及环境修复税。

2)碳税的纳税对象主要是排放二氧化碳的单位和个人,现在专家和业内人士讨论热点如车辆的环境税,车辆是环境污染的大户,是环境税的重要课税对象,其有流动性非常大的特点,征收车辆的环境税具有很大难度。在以上税率设计中已经对汽油、柴油征收了碳税(车辆环境税),恰好解决这一难题,不再单独对车辆征收碳税。碳税一般可在生产汽油等能源产品的石化企业征税,由于油气能源产品受地缘政治、国际期货市场等因素影响,引起能源价格的波动对我国国民经济和老百姓物价水平可能造成一定的冲击,这些因素不利于碳税的开征,我们选择好有利时机,避开不利因素;针对鞭炮烟花、鞭炮、卷烟的生产厂家或销售企业直接征收其碳税。

3)对于生态补偿及修复税伴随资源税纳税对象是开采资源及破坏环境的单位和个人,现已开征了资源税,而且进行资源税的改革和修订,生态补偿及修复税与资源税的纳税对象在很大程度上是相同的,因此其征收方式可与资源税伴生征税,其名称又可称为生态补偿及修复附加税。开征时间应该在资源税改革定型后一段时间,并且择机而施,例如在资源产品价格下跌时,不失时宜的开征生态补偿及环境修复附加税,那么老百姓和企业的怨声和对抗心理相对小很多,从而税种产业的社会成效相对要好些。

4)消费污染税具有同样的特点,其与消费税具有共同的纳税对象,其区别在于,消费税是对特定消费品(包含奢侈品)本身征税,而消费污染税是对消费过程中产生的污染物征税,因此消费污染税可以随消费税一起附征。可在当前的环境费改税后再研究消费污染税是否有开征的必要,那样才比较适宜。

() 税收优惠政策

对于绿色环保产业、低碳技术产品、循环经济产业(再生资源产业)、新能源产业应给予环境税的优惠政策,且将优惠范围从环保机构设备研究、开发及制造,延伸至环保产品的设计、生态环保工程安装施工领域,促进企业的技术改造、产业升级,对企业改进生产工艺、添置环保设备、采取低碳技术,以及生产无污染的绿色产品,给予各项税收优惠政策。如塑料是从石油中提炼出来的,石油为非再生的石化原料,开采时破坏了环境,并且其一次性塑料袋造成严重的“白色污染”,因而征收环境税;目前出现了塑料替代品即再生塑料,以再生资源为原料,在一定时间内易降解,既保护节约了部分石油资源,又减轻环境破坏程度,同时减少其所产生的“白色污染”,但现在由于成本太高引起市场价格高,国内市场再生塑料难以生存,因而应发挥税收杠杆的调节作用,实施环境税的优惠政策,体现税收约束与税收激励并重,引导人们使用再生塑料,逐渐形成资源节约、环境友好的绿色消费习惯;新能源等新兴产业遇到与再生塑料产业同样的尴尬,政府应同样给予环境税政策优惠;绿色产业采用环保处理设备进行了环境治理,达到国家排放标准的单位应予以环境税的减免优惠。

另外,对于碳税优惠的国际经验看,虽然不同国家间区别很大,但其目的都是为了减少对能源密集型工业和面临较强国际竞争企业的负面影响,或者是对低收入居民进行保护,也有一些是出于同其他减排政策综合使用的考虑。在税收减免方面,基于效率的考虑会对能源密集型行业进行减免,比如对采矿、电力行业在一定时期内实行免征碳税,对能耗较高或国际竞争力受到较大影响的部分工业部门则减征50%的碳税,我们可借鉴效仿这些国家的作法。

六、环境税立法存在的主要问题及相应对策

(一)环境税立法存在的主要问题 

环境税是一种相对政府其行政管制更加有效的手段,不仅可以增加财政收入,而且可以令企业有可控的选择权,但是在实际操作中,仍应关注环境税可能存在的问题,具体有以下几点:

1、 环境保护及环境税的意识淡薄   我国还处于环境保护不发达国家的行列,国民的环境保护意识不强,生态环境建设观念淡薄。环境税是时代发展过程中的产物,地球环境形势恶化所迫的衍生物,也是舶来品,我国民众对环境税的认识较为模糊,对环境税的认识过程也许需要较长的时间,因而这给环境税推进造成相当大的阻力。

2、环境税的税基鉴定比较困难  环保部环境规划院副院长王金南认为,设计环境税一个最大的难点是税基(污染排放量)的确定。税基的确定是环境技术范畴,有的企业污染排放相当隐蔽,存在偷排的现象;大部分企业污染物排放量是动态数据,给环境污染检测和环境税税基确定带来一定的难度;有的企业生产技术水平较高,但同样存在环境污染可能,可其排放污染量测量数据较复杂,因而需要检测的技术水平要求较高,从而提高环境评估检测成本,无形中带来税基的鉴定难度。这样的环境检测工作具有较强的技术性,税务部门是无法做到的,必须依靠环保部门才能完成环境检测程序。

3、环境税的征收难度难以预料   污染企业以环境代价,获取非法利益,获得利益也是相当丰厚的利润,某些地方政府为体现政绩,盲目招商引资的思想观念引导,人们思想观念受到当地政府地方保护主义的影响,因而污染企业得到当地政府的一些庇护,环境税的执法可能还会受到某些利益群体(较强势群体)的阻饶,给环境税的征管和执法带来巨大的难度,这些是不可预计的。由于环境收费弹性大、实际征收的费金少,而改为环境税制后,刚性较强、弹性小,税金相对高些,从而给那些大大小小污染排放企业增加一定的税负,也给环境税征收带来了难度。

4、传统税制的缺陷对环境税的考核体系有一定影响  环境税是环境法和税收制度两者的优点相结合而产生的,它的优势显而易见,但是作为一种边缘制度它也会带着两者性质上的缺陷,而且整个社会客观环境和不定因素的存在也会影响它的生存和发展。在传统税收征管过程中存在的问题:税务机关常以完成税收任务为年度考核目标,有的地方容易完成税收任务,就会出现“有税不收、避重就轻”甚至“视而不见”的税收征管不到位现象。我们尽量不要将传统税制的缺陷引入到环境税的考核体系中以至于影响到环境税实施的最终目标。另外,专家对税收有种比较普遍的观点,即企业的传统税负偏重,据国家统计局的数据,前三季度,GDP同比增长9.4%,而税收名义增长达到27.4%,这引起诸多学者对经济税赋水平过高的担忧。由于纳税人承受压力过大,这种形势无疑挤兑了环境税的税负,影响到环境税的实施与开征,如果这些问题没有处理恰当,当然会引起老百姓怨声四起,从而影响环境税的实际成效,因此这一问题不容忽视。

(二)采取相应的对策

我们在进行环境税的立法研究时,虽然提出的问题和对策有些是实施细节方面的工作,但事无巨细,可能某些细节会影响环境税的开展进程,名人曾说:“细节决定成败”,因而环境税的立法不容忽视细节问题。鉴于上述各种不同的问题,我们在确立环境税制度和立法时要克服这些缺陷,采取相应的对策,更好地为环境税推行作好铺垫。

1、提高环境保护意识,加强环境税的宣传。以前有人总认为环境保护好象是国家的事情,以“事不关己,高高挂起”的心理状态自居,现今国家通过各种方式和手段加强了环境保护的宣传,使得人们的环境保护意识有一定的提升;但环境税是时代的新鲜产物,对人们而言概念还是比较模糊,需要加大力度进行环境税宣传。从环境心理学[5]的角度分析,税收属于外部性因子,税收作为一种手段将人们的环境保护意识唤醒,逐渐恢复污染者的环境知觉和环境认知,改变污染制造者处于木讷的环境态度[6]。环境税已将环境与人们的观念及行为紧密联系在一起,使人们终结那种“污染环境无治理成本”的时代、那种“先污染、后治理”的时代一去不复返。有人曾说:“意识指导行为”,进一步倡导人们保护环境,树立环境忧患意识,让那种环境忧患意识深入我们每个人心中,同时宣传环境与税收的关联效应,以及环境税对社会的重大意义,讲解环境税知识和各种法律法规,给纳税人解释环境税的一系列优惠政策,让人们更清楚的认识环境税的概念及重要性。这样更好地为环境税的全面推进作好前期准备工作。

2、组建环境税评估机构,加强税基鉴定水平。因此环境税征管机构应该拥有人员齐配、业务素质较高的干部队伍,还应配置精准的环境检测设备,建立完善的环境税评估和检测制度。针对大部分企业污染物排放量动态数据的特点,税务人员和环保检测人员要做到勤征细管,每月要检测一次。建立好环境税的评估鉴定机构,为纳税人提供公平、公正的评估鉴定结论,为税务机关提供精准的计税依据。

3、构建强势征管执法机关,提供环境税执行保障。环境税的执法需要非常强势的机构来行使其执法权,制定比较完善合理的环境税管理制度,运用高效征管执法手段,以提高环境税的税收执行力。环境税的执法机构应采取“税务部门与环保部门联合办公的模式”。 执法机构地点应设置于环保部门内,其既有税务执法人员,又有环保执法和技术人员,而且有环境检测设备。 环境税执法人员和税务人员同进企业上纳税户,实行联合执法方式,做到分工明确、协同合作。在执法过程中,环保执法人员的职能是负责向纳税人解释环保税的税种税目及计税依据等;税务执法人员负责宣传环境税的税收政策及法律法规及执法程序等各项事宜。

为什么要采取“两部门办公和执法的联合模式”,其原因和目的何在?分析原因及目的有两点:其一,是环境税首先是计税依据的确立,需要环保部门检测技术和设备进行污染指标的检测评估,而后才有税额的计算结论,才能得知环境税的具体数据,这是环境税执法的前期阶段。其二,有专家和业内人士认为,实行了环境税后,逐渐使环保部门与污染企业联系相对少了,环保部门与污染制造者的关系疏远了,降低了环保部门的威慑力,削弱环保部门的职能,对环境保护日常管理极为不利;但如果将环境税执法机构设置在环保部门,就可以弥补其中缺陷。这样既便于环境税执法活动的开展,又有利于环保部门职能的提升。强势征管执法机关也要争取得地方政府的大力支持,让政府官员消除地方保护主义行为的对立,打破陈旧的思想观念,才能使环境税的征管和执法更为顺利进行。

4、建立完善考核体系,达到环境税制预期目的。 首先,税务管理机关不能以环境税而制定税收任务,税务机关基层干部不能以完成税收任务而去征税,而应以税收手段打击破坏生态环境、遏制环境污染为目的来管税和征税,这才达到环境税的立法初衷。税务机关作为税收管理者做到“有税必征,征税必实”的征税观念,同时又充当执法者,无疑还应具备“违法必究,执法必严”的执法理念,以至于让我们的执法者行使强有力的执法手段,逐步改变环境污染的制造者的观念和行为。其次,将环境税考核评价与环境保护评价机制纳入政府的考核评价体系中,成为政府考核工作的一项重要指标,这一指标并不是以税收任务数量为考核目标,而以环境税产生的社会效应为评价目标,并且环境税与环境保护评价考核在政府的考核评价须同时进行,这样起到互相监督、互相约束的作用,防止出现纰漏,更好的完善环境保护管理制度。再次,企业或纳税人承受传统税负过重的状况应该得到改善,依据税收中性原则,税务部门可以减免部分税种,降低部分税率(如企业所得税、营业税、增值税等税率),一向支持减税的中欧国际工商学院教授许小年表示,扣除通胀因素,税收增长仍为GDP增长的近三倍,呼吁减税,制定更多惠及民生的税收优惠政策,这样可以减低纳税人的税负,给未来开征的环境税留出一定的空间,同时让环境税发挥更为巨大的社会效应。

   结束语

环境税将作为前所未有的环境政策,是政府的一项重大举措,为保护地球生态环境及抗击全球变暖将作出巨大贡献,为推动全社会转变经济增长方式、调整产业结构发挥相当重要的作用。

我们应该在充分吸取国外先进制度和科学技术的基础上,以史为鉴,发挥自身优势,发展绿色环保产业和循环经济,提倡低碳生活,推行节能减排政策,提高资源利用率,减少环境损害,提升社会效益,环境税的实施为“资源节约型、环境友好型”社会提供更好的配套政策;让我们的蓝天更洁净、河水更清澈,逐渐恢复原有优美的生态环境,创建美好家园,实现社会经济发展与生态环境和谐共处、齐头并进,构建和谐社会,走可持续发展之路。

 

 

作者   岳阳市税收学会税收课题调研组 

          课题组长     方志平           执笔     熊祥隆

参考文献

1  中国注册会计师协会编税法[M] 经济科学出版社,200904月第1

2  环境保护 (实用法规专辑): 排污费征收管理办法 [M] 中国法制出版社,200808月第1

3  []亚瑟赛斯尔庇古(Arthur Cecil Pigou)著 . 何玉长,丁晓钦 译.

福利经济学[M] .上海财经大学出版社 200904011

4  杨志著   低碳经济[M] 石油出版社, 201001月第1

5  []岩佐茂著 冯雷 等译 环境的思想与伦理[M] 中央编译出版社,201101月第1

6  张扬 等著 循环经济概论 [M] 湖南人民出版社,200508月第1

7  朱建军、吴建平 主编 生态环境心理研究[M]   中央编译出版社,200912月第1

8  王以超、任波 水污染的危机[J]  财经,总193

9  财政部财政科学研究所贾康:以税制绿化和碳税开启中国环境税制改革[J]. 中国经济时报, 2009年11月09

10 陈志武 征税是件严肃的事 中国太随意[N] 南方人物周刊,20110826

11 杨先明、黄宁  环境库兹涅茨曲线与增长方式转型[J] 云南大学学报(

会科学版)200406

12 岳军平 我国环境税改革存在问题分析[J] 中小企业管理与科技,2009

07

13 杨琴、黄维娜 我国环境保护“费改税”的必要性和可行性分析[J] 税务

研究,200607

14 覃庆寅 基于环境保护的税制改革新思路[J] 会计之友,2008年第15

15 蒋亚娟 论环境税改革的基石: 重塑环境权[J] 理论与改革,2006年第

5

16 朱姝 我国环境税设计的区域性分析[DB]法律教育网,20080821

17 马光远 汽车征收污染税只关创收 无关环保[N] 长江商报,2010

0202

18 腾讯 应对气候变化的碳税立法框架研究[OL]法律教育网,20110216

19 记者:孙春祥中国税收增长超GDP增长近两倍 多位学者呼吁减税[N]

京晨报 ,2011 1021



[1] “剪刀差”属于专用术语,原有含义主要是指工业产品与农业产品价格与价值背离问题。将其引入环境税的社会效益可能更为形象生动,易理解,有利于环境税向普通民众宣传和解释

 

[2]环境库兹涅茨曲线理论又称倒“u”型曲线,是由1971年诺贝尔奖获得者美国经济学家西蒙·库兹涅茨提出,由于其表现在图形上是一条先向上弯曲后向下弯曲的曲线,形似颠倒过来的“U”,故人们称之为“倒U型曲线”。 1955年,库兹涅茨在《经济增长与收入不平等》论文中,从发展经济学的角度提出了人均财富增长(效率、发展)与人均财富分配(公平)之间的关系问题。经过对18个国家经济增长与收入差距实证资料的分析,库兹涅茨得出了收入分配的长期变动轨迹是“先恶化,后改进”。 库兹涅茨同时深刻论述了环境质量与经济社会发展之间的关系,因此被称为著名的环境库兹涅茨曲线理论。

 

[3]前三项污染物的污染当量数是指检测一般污染物的污染指标最高三项当量数,其不管是在第一类还是第二类污染物的污染指标。

[4]前三项污染物的污染当量数指的是大气污染物的污染当量值的指标中最高三项当量数。

[5] 环境心理学是1973年柯雷克(KennthCraik)在《心理学年鉴》中提出来的,其是从生态学演变过来的,也是心理学的一个分支学科,者俞国良等的定义是研究个体行为与其所处环境之间相互关系的学科,主要研究心理学方法分析人类经验、活动与其社会环境(尤其是物理环境)各方面相互关系及相互影响。

[6] 环境知觉、环境认知和环境态度是环境心理学的几种专用词。环境态度是指人们对环境以及环境问题所持有的意识和态度。

 


(C)2009-2011 www.czt.gov.cn All rights reserved. 湖南省长株潭"两型社会"试验区建设管理委员会 主办
地址:湖南省长沙市芙蓉区五一大道351号省政府机关二院六办公楼 | 邮编:410011 |电话:0731-85063936| Email:hnlxgwbgs@163.com
设为首页加入收藏联系我们网站地图 | 网站备案号:湘ICP备07001676号